分兩個步驟走的「港區國安法」

《思考香港》編輯部

 

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全國人大會議在上月底通過一項決定，將就香港國家安全事項進行立法並直接在港實施。這一決定不僅在香港，也在國際社會引起極大震動。

有人批評北京的這個決定「繞過香港立法會」，無異於「一國一制」；也有人說「後果很嚴重」，將導致香港作為國際金融中心的崩潰。但如果冷靜分析，不難發現北京的做法有其合理合法的邏輯。

首先，國家安全立法屬於中央事權，中央政府對所有地方行政區域的國家安全負有終極責任。在實施「一國兩制」下的香港，全國人大同樣有權有責對涉港國家安全問題作出決定。這是中央政府行使國家主權的應有之義，亦體現了國家主權的理論和原則。

這不是北京的「獨斷專橫」。放眼全世界，國家安全立法都屬於中央事權。早在1947年，美國聯邦政府就制定了綜合性的《國家安全法》。9.11事件之後，又陸續出台了幾十部有關國家安全的成文法。所謂的「五眼聯盟」，還有法、德、俄等國，哪個沒有維護本國國家安全的法律？

根據香港基本法第二十三條，特區政府可以自行制定相關法例。這個安排充分顯示了中央對「港人治港，高度自治」的信任和承諾。遺憾的是，回歸23年了，第23條立法始終沒有辦法完成，其中一條大家都聽得多的理由就是「時機不合適」，但又沒人說得清楚「何時才是合適時機」，再加上香港現行法律中一些本來可以用於維護國家安全的有關規定，長期處於「休眠」狀態，北京的失望和挫折感可想而知。

常言道，大亂之後必有大治。尤其是經過2014年的「佔領中環」和2019年的「反送中」事件，香港似乎變成了「無掩雞籠」，一國兩制危如累卵。等了20多年，北京的耐心可謂消耗殆盡。中央從國家層面積極有為，主動出手替越來越弱勢的特區政府立法，是必然選擇。

北京今次雖說是「強勢出手」，但卻是經過深思熟慮，絕非「輕舉妄動」。坊間所稱的「港版國安法」經認真研究，採取「決定+立法」兩個步驟推進，可窺見北京的綿密思路。

第一步就是全國人民代表大會根據憲法和香港基本法的有關規定，作出關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定。全國人大（NPC）作為最高國家權力機關批准這一立法決定，具有法理上的正當性，也是立法的必經程序。

第二步，作為全國人大的常設機構，常委會（NPCSC）獲得全國人大的授權之後，將行使憲法和法律所賦予的職權，執行全國人大的職能。具體來說，將依據憲法、香港基本法，並結合香港特別行政區具體情況，制定相關法律並決定將相關法律列入香港基本法附件三，由香港特別行政區在當地公布實施。

值得留意的是，全國人大常委會在制定有關法律的過程中，將以務實的態度、有效的方式，徵詢全國人大常委會香港基本法委員會、香港特區政府以及社會各界人士的意見。畢竟，兩地施行的普通法和大陸法系，在法律形式、法官作用、法院的設置以及訴訟程序等方面都有着明顯的不同。除此之外，涉及國安的案件是在北京還是香港審訊？在香港是「港人港審」還是內地法官參與？外籍法官排除在外？諸如此類的問題很多。如何實現「無縫對接」，的確需要時間深思熟慮。

但這些細節只屬於「技術問題」，無礙維護國家安全這一大原則的彰顯。如果說中華人民共和國在2015年頒布的國家安全法並不完全適用香港地區，「港區國安法」則可有效改變香港在國家安全方面的不設防狀態，又可鞏固和拓展「一國兩制」的法治、政治和法治基礎，使得一國和兩制相得益彰。　

「一國兩制」是一個完整的概念，不可偏廢，這是常識。但值得強調的是，一國是實行兩制的前提，兩制從屬和派生於一國。維護國家安全則是「一國兩制」的核心要義。採取「決定+立法」這兩個步驟，沒有修改基本法，也沒有取代或廢除基本法第23條規定。香港特別行政區仍有盡早完成基本法第23條規定的立法責任，但相關立法及其實施，都不可與人大的決定相抵觸。中央與特區對國家安全立法的結合，只會使國家安全系統更加嚴密，從而形成制度合力，更有效地把香港納入國家治理能力和治理體系的建設。