中評智庫:美中戰略競爭與歐盟角色

2020-08-16
 
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台灣國際戰略學會執行長羅慶生博士在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊8月號發表專文《美中戰略競爭會出現“權力平衡者”嗎》,作者認為:“”對歐洲來說,美國已逐漸喪失或自己拋棄全球領導者的角色,而中國顯然還沒有能力或足夠條件接續這個責任領導世界。如果世界需要這角色,歐盟或許將不得不挺身而出。但這也不表示歐洲會加入中國這一邊,更大的可能性是作為第三勢力,平衡美、中的權力競爭。從17世紀開始,歐洲對“權力平衡”即有長期實踐的經驗。亞洲與其他地區國家或許也樂見這種情況,因為出現三足鼎立的平衡者,將有助於緩和愈趨緊張的美中對抗關係。文章內容如下:

  一、美國試圖形塑新的兩極對峙結構

受新冠病毒疫情重創的美國,重啟了對中國的戰略攻勢。雖然作為停戰象徵的《中美經濟貿易協議》並未撕毀,但在疫情指控、封殺華為、香港與新疆議題上卻全面施壓。
5月20日,白宮遞交美國國會新版本的《對華戰略方針》。這份文件進一步闡述2017年美國《國家安全戰略報告》中將雙方界定為“戰略競爭關係”的定位,對“中共”提出語氣強烈的指控,並承認以往接觸政策的失敗,表示將改採“原則性現實主義”(principled realism)以應對“來自中國的挑戰”。這份文件雖排除戰爭選項卻強硬地宣示了抗中立場,因而被部分媒體指為“新冷戰宣言”。
強調應對“來自中國的挑戰”是從霸權轉移的觀點看問題:美國是霸權防衛者、中國是挑戰者。用“新冷戰”這詞彙描繪美中戰略競爭,則潛藏著冷戰時期,美國領導西方盟邦與蘇聯領導的東歐集團“兩極”對峙的想像。糾團組隊因而是必要舉措。新戰略方針即點名了東南亞國協、日本、印度、澳州、韓國與台灣等“印太地區”行為者,顯示編組美國聯盟的企圖。
然而,未來國際真的會被美國形塑成類似冷戰時期的兩極對峙嗎?在當代美國領導的單極霸權結構下,美國糾團組隊,選擇特定跨國企業與國家等行為者共同遏制中國挑戰,被點名的行為者似乎衹有加入或不加入的選項。然而,如果符合自身利益,加入“美國隊”當然沒有問題;但若不符,如何能避免損及自身利益?問題在行為者能否有別的選擇。如果沒有,則兩極對峙的“新冷戰”結構的確有可能形成。
表面上看,行為者受結構制約,美國霸權結構可以制約行為者。但美國既試圖形塑新的兩極對峙結構,則邏輯上必然先解構舊的權力結構。被破壞的結構將釋放行為者的能動性(agency);舊結構瓦解、新結構尚未形成,行為者可以有所選擇。
這表示美國意圖透過既有權力結構迫使行為者選邊,以建立新權力結構的邏輯錯誤。無論中國是否有意挑戰美國,美國自己解構“美國霸權”,或將擠壓出拒絕選邊的第三勢力,而成為美中戰略競爭的權力平衡者。

  二、當代單極的“美國霸權”結構

冷戰時期美國領導西方世界,是以霸權姿態,要求盟邦讓渡部分主權與利益,以達到共同對抗蘇聯的集體防衛目的。1970年代,美國學者提出“霸權穩定論”,為美國領導地位的正當性提出理論上的解釋。冷戰結束後蘇聯瓦解,美國成為全球超強,這理論並未被拋棄,反而繼續發展而建構了世界新秩序。
“霸權穩定論”認為,當代霸權是國際政治秩序的創造者,以及國際經濟秩序的穩定者,提供“國際公共財”給其他搭便車的國家,而促成全球經濟的發展與穩定。相較以往古羅馬與18、19世紀的歐洲霸權,這個模式的特徵是去除宰制(dominance)元素而強調“領導”特質,不是以唯利是圖的心態去掠奪其他國家或世界的資源而豐厚自己,而是運用其所擁有的資源及權力優勢,組建符合其利益的國際制度與規範,並在此一過程中獲得利益。
當代國際體系因而成為一個單級的、金字塔型的層級化權力結構,最頂層的是美國這超級強權,其次為經濟與政治實力強大的大國,再次為中等權力國家與底層的弱權國。美國透過領導力制定符合其利益的國際規則,形成建制式的全球治理模式,以完善國際政治與經濟秩序。
對大國來說,這種金字塔結構的權力分配,雖然是以讓渡部分主權與利益為前提,但美國並非獨享霸權。例如世界銀行總裁由美國人擔任,國際貨幣基金組織總裁(IMF)由歐洲人擔任的慣例;雖然美國透過投票權重的制度設計在IMF擁有否決權,以避免決策失控,但畢竟也分享了權力,因而願意接受。
對大國之下或底層的中、弱國來說,這種領導式霸權較二戰以前“被殖民”時代的支配性霸權更具有吸引力。因為在無政府狀態下國際需要秩序,雖然這國際秩序是由符合其利益的美國與大國聯合操作而不免於被剝削,但至少無須擔心輕易遭強國武力入侵,且理論上小國仍有自主性,並非對霸權唯命是從,因而即便並非樂於接受,也無意反抗。
這結構之所以難以持續,問題出於霸權本身。
提供“國際公共財”需要付出成本,例如為維持國際政治秩序,美國須駐軍全球並經常征戰,因而被稱為“世界警察”。美國雖從中獲得利益,但透過經濟學“邊際效益遞減法則”理解,提供公共財的效益愈來愈不符合成本。以經濟作為觀察指標,即可看出美國國家實力逐漸削弱的現象。
西元2000年,美國總生產(GDP)的全球占比達30.3%;到了2018年僅為24.2%。如果以購買力平價(PPP)估算,美國2000年為20.5%,2018年僅為15.2%。這顯示美國為維持霸權,而付出國家實力長期衰退的代價。
因此特朗普上台後強調“美國優先”,宣稱“不當世界警察”,退出《跨太平洋夥伴協定》、《巴黎氣候協定》、聯合國教科文組織等國際組織的“退群”行為,並不是不合理的衝動。因為若衹重視霸權地位的虛胖而不斷付出,卻無視國家實力如溫水煮青蛙般的逐漸衰退,長期而言終究逃不過霸權衰落的命運。
這指出美國面對霸權競爭的兩個方向性策略選項:一個增強美國自身實力,另一個則是在遏制挑戰者。以賽車類比,前者專注於增加速度以保持領先,後者則著重在阻擋緊追者。然而賽車時兩者或可並行不悖,領先者可以一方面全力加速,一方面在緊追者迫近時設法阻擋;霸權競爭則不然。
因為這兩個策略的操作邏輯是互相排斥的。國家資源有限,如果著重於增強美國自身實力,就不宜再提供國際公共財或讓利盟邦而消耗資源,但如此其他行為者為何要配合遏制挑戰者?著重於遏制挑戰者,則需要提供誘因以吸引其他行為者共同對抗,如此難免繼續削弱自身實力。
這是既有霸權面對競爭時策略上的兩難情境,除非能在不耗損自身資源的前提下,說服或驅使其他行為者共同對抗挑戰者,否則霸權終將衰弱。美國能發展出這種“兩全其美”的策略嗎?如果是,又會產生何種非預期結果?
三、美國“兩全其美”的抗中策略

權力是個複雜的概念,客觀上指涉行為者本身擁有的經濟、政治等“國家實力”,主觀上則是迫使相關行為者服從的能力。從操作性理解:如果“甲”能夠讓“乙”做原本不願意做的事,或者能讓“乙”不做原本想做的事,就表示“甲”的權力比“乙”大。
觀察美國抗中的操作,雖然客觀上的“國家實力”相對衰弱,但主觀上的“國家權力”似乎運用得較以往更為有力。
這並不矛盾。權力操作雖然需要“棒子”或“胡蘿蔔”等籌碼,但也需要制度與規則才能有效貫徹。實力衰退使美國提供籌碼的能力下降,然而長期擁有霸權卻使相關制度與規則相當完善,使美國能夠有效運用有限籌碼,以擴張權力。
例如對全球5G大廠華為的封殺。美國對華為管制出口零組件,並以“微量取用原則”(De minimis Rule)限制產品中美國成分占售價比25%以上的外國企業。但如此不能阻止擁有技術優勢的外國企業供貨。美國商務部於是改採“直接產品原則”(Direct Product Rule),衹要外國企業使用美國技術,與華為交易就需獲得許可。這才迫使外國半導體代工企業不能再接華為訂單。雖然這有侵犯外國經濟主權的嫌疑,但使用美國技術的外國公司卻不敢不遵守,否則就將像華為一樣遭受美國出口管制的制裁。而美國透過“環球同業銀行金融電訊協會”(SWIFT)掌握國際貿易的美元流向,使違規者無所遁形。

美國以貿易制裁的“長臂管轄權”管理跨國企業,對國家行為者則是針對個案透過其它“棒子”威脅。例如要求英國不得使用華為設備,否則將取消情報分享或停止部署F-35戰機到英國空軍。

  這些嫻熟的操作,使得美國國家實力雖然相對衰弱,但國家權力的運用卻前所未有地擴張。

然而,這種衹有“棒子”而缺乏“胡蘿蔔”的權力操作是,迫使其他行為者在兩種損失中選擇:配合美國抗中的經貿利益損失,或是遭美國制裁的損失。前者例如英國若完全排除華為設備將嚴重拖延5G建設,依據英國電信運營商“英國移動”(Mobile UK)去年發表的一項研究估計,這將使英國遭受高達70億英鎊的損失。而美國衹強調英國應排除華為設備否則將如何懲罰,卻不提損失賠償。
除此之外,美國雖然將中國描繪成知識產權的盜竊者、資訊安全的危害者,要求盟邦抵制中國,自己卻強化與中國的貿易。今年1月簽署的《中美經濟貿易協議》,要求中國承諾在未來2年增加採購至少2,000億美元的美國農產品、能源、商品與服務。如此美國將獲取更多的貿易利益而壯大自己。

當前美國的抗中策略,一方面增強自己實力、減少資源消耗,二方面透過“棒子”施壓特定行為者選擇:配合遏制中國,否則將受到懲罰。以賽車類比:美國自己全力加速,卻將阻擋中國的任務丟給隊友。對美國來說,這是“兩全其美”的最佳策略。

  四、其他行為者的“其他”選項

但對其他行為者來說,這個美國的最佳策略卻是不具吸引力的。美國施壓特定行為者選邊,卻將遏制中國的成本轉嫁給選邊的扈從者。

  被點名的行為者能拒絕選邊嗎?

美國的最佳策略可能出現非預期結果:改變當代金字塔權力結構的現狀。因為用“權力”壓迫其他行為者服從,是“宰制”而不是“領導”;位於金字塔頂的霸權退出國際組織,拒絕再提供公共財甚或抽離,將造成頂端權力的真空,最終使建制化的全球治理模式崩解。美國自己解構了當代“美國霸權”的權力結構,使其他行為者能夠或不得不作出其他選擇。
對較多中、弱國的亞洲國家或跨國企業行為者來說,雖不願意站在美國對立面,卻會選擇另一個“虛與委蛇”的選項:既不公開反對選邊以免遭美國懲罰,卻也不積極對抗中國而損及自己的經貿利益。即便與中國有邊境衝突,甚至造成官兵傷亡的印度,也不願對中國採取全面對抗態度,甚至不歡迎美國調停。
至於歐洲的大國,或許冷戰時期的經驗不值得回味,她們願意接受美國領導,卻不喜歡美國揮舞“棒子”、頤指氣使的單極主義。
去年5月,德國《每日鏡報》曾刊出“歐洲人不應該盲目追隨特朗普”的文章,建議德國和歐洲政界人士不要盲目遵循封殺華為的“白宮行政命令”。今年2月,德國聯邦總統史坦麥爾(Frank-Walter Steinmeier)在慕尼克“國際安全會議”的開幕講話中,強調多極主義的重要性。新冠疫情期間歐盟多次拒絕追隨特朗普對國際衛生組織(WHO)的指控。在中國通過“港版國安法”後,也未加入美國、加拿大、澳洲和英國所簽署的強硬聯合聲明。
事實上,如果將“歐洲聯盟”視為單一行為者,而不是較緊密的國際組織,則權力金字塔結構下真正的“老二”將是歐盟而不是中國。依據IMF數據,全球2019年GDP排名,美國以21.4兆美元排第一,歐盟第二18.7兆,中國第三14.1兆。即便英國脫歐後扣除其2.7兆產值,歐盟也超過中國,是對美國霸權更具實力的“潛在挑戰者”。
美國之所以不將實力較強的歐盟視為霸權挑戰者,除了冷戰時期建立“西方國家”同盟者的身分認同仍然鞏固外,透過“北大西洋公約組織”(NATO)掌握了歐洲軍隊的指揮權是核心關鍵。
戰爭是霸權競爭的最後裁判。美國控制了歐洲軍隊,自然無需擔心歐盟挑戰美國霸權。歐洲尋求軍事獨立也因而成為政治禁忌。2018年法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)曾呼籲要建立“真正的歐洲軍隊”,以避免過度依賴NATO與美國,即遭到美國總統特朗普在推特的斥責與巨大壓力而不再提及。
但美國戰略方針既排除戰爭選項,將大國競爭設定為經濟、貿易、外交或輿論為戰場的軟競爭型態,軍事重要性降低,提供了歐洲擺脫對美國依賴的機會。美國自行解構了“美國霸權”,歐洲將有機會走符合自己利益的道路。
不過歐盟各國都是主權國家,有各自獨立的外交政策,能否團結與立場一致將決定歐盟能否發揮力量。大國仍有較高影響性,其中德國態度值得關注。德國不僅立場鮮明,且於7月開始擔任歐盟輪值主席國,在半年任期中可主導政策議題的討論。而在新冠疫情將結束、美國進入大選高峰的下半年,或許是決定未來世界走向的關鍵時期。
6月下旬,德國總理默克爾(Angela Merkel)在回應美國宣布將縮減駐德美軍時的談話耐人尋味。她表示:如果美國要擺脫全球性大國的角色,“我們將不得不進行根本性思考”。這表示德國不願改變當前國際權力結構的現狀,仍期望維持建制化的全球治理模式,衹不過須處理美國拋棄領導角色後頂端權力的真空。
默克爾今年5月即曾表示,歐洲仍然屬於“政治上的西方”,但也強調歐洲必須“把命運掌握在自己手中”。對歐洲來說,美國已逐漸喪失或自己拋棄全球領導者的角色,而中國顯然還沒有能力或足夠條件接續這個責任領導世界。如果世界需要這角色,歐盟或許將不得不挺身而出。
這意味著歐洲不會支持回到冷戰時期兩極對峙的權力結構,“新冷戰”對歐洲沒有吸引力,歐盟不願讓渡主權與利益、重新成為美國的扈從者。
但這也不表示歐洲會加入中國這一邊,更大的可能性是作為第三勢力,平衡美、中的權力競爭。從17世紀開始,歐洲對“權力平衡”即有長期實踐的經驗。亞洲與其他地區國家或許也樂見這種情況,因為出現三足鼎立的平衡者,將有助於緩和愈趨緊張的美中對抗關係。
如果歐盟成功頂住美國壓力,就意味著金字塔結構頂端的權力重組,美國從超級強權位置降級,未來的國際權力結構,將是去掉霸權的塔頂,由大國多極共治的局面。這違反美國利益,美國將透過其嫻熟的權力操作繼續施壓,未來演變還要繼續觀察。

文章原刊於中評社
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    袁彌昌  2022-05-23