卓偉:三權何來分立? 行政何曾主導?

2020-09-07
 
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香港通識教科書早前刪去了有關「三權分立」的內容,引發了各界對於香港政制是否「三權分立」的爭論。特首林鄭月娥表示,香港沒有「三權分立」,香港享有的行政、立法、司法權並非跟中央分權,行政主導的架構是落實中央授權的制度核心。至於認同「三權分立」如大律師公會則認為,香港行政、立法丶司法的權限與功能已在基本法第四章的不同部分清楚界定,彼此各有不同的權力,自然屬於「三權分立」。

所謂「三權分立」不過是學術用詞,簡單來說就是三權享有均等的憲制地位,從而達致三權互相制衡與監察。如果純粹從學術討論,全世界大部分國家都沒有實行所謂「三權分立」,例如英國的立法和行政權合一,掌握國會多數議席的政黨組閣,並不存在所謂「三權分立」,不少西方國家的政制也不能簡單地歸類為「三權分立」。所謂「三權分立」作為學術討論未嘗不可,但如果要爭論政制是否「三權分立」,似乎沒有多大意義。

回到香港,不論回歸前回歸後都不存在「三權分立」。香港回歸前由《英皇制誥》《皇室訓令》規定的政治體制,港督由英國君主任命,立法局在1984年之前仍然全由港督委任產生,港督控制行政、立法權。在港英統治的150多年,都是實行政獨裁、行政集權的政制,1992年1月,港督衛奕信更表示立法局引入直選沒有動搖殖民地的「行政主導」政制,同時他更指沒有必要改變現行「行政主導」政制,親口承認香港的政制是行政主導。

回歸後,香港實施的是一套行政主導、司法獨立、行政與立法互相制衡又互相配合的政治體制。1990年3月全國人大審議基本法,起草委員會主任委員姬鵬飛作說明時介紹了這套體制,「行政機關和立法機關之間的關係應該是既相互制衡又相互配合;為了保持香港穩定和行政效率,行政長官應有實權,但同時也要受到制約」。這一套政制原則充分體現在基本法的條文之內。

在香港的政制中,行政、立法、司法各有不同的分工,這是基本法明確規定,但分工不同於分立,更不同於分權,三權是有高低,以行政居首。大律師公會以三權分工來反證「三權分立」,不過是咬文嚼字,從歷史沿革、到基本法內容再到立法原意,香港都沒有所謂「三權分立」,三權並非處於平等地位,而且三權都是來自中央授權,因而不存在與中央分權、抗拒中央權力的問題。

香港現在有關「三權分立」的爭論,說到底都是權力之爭,反對派企圖以所謂「三權分立」,作為抗衡行政權、抗拒中央權力的法律依據,既然是「三權分立」互相制衡,反對派在立法會上拉布阻撓施政,司法機關介入政府的政策,都是有法可依,這也是「三權分立」爭論的真正核心。

然而,香港雖然沒有「三權分立」,行的是行政主導,但一直以來卻似乎顯示不出真正的主導,相反被立法會綁手綁腳,面對反對派的拉布無計可施,更不時受到司法覆核干預,施政舉步為艱,行政主導有名無實。相反,立法、司法權卻不斷膨脹,不斷蠶食行政權,行政權得不到體現,市民根本感覺不到香港行的是行政主導。

造成這種情況的一個原因,是基本法雖然確立了行政主導的政制原則,但香港卻沒有相應的制度和法律配套,儘管在立法會的政府議案審議上作出了傾斜,但明顯不足以凸顯行政主導,與港英時的行政權力差天共地,與澳門的真正行政主導更是差距甚遠。

例如對立法會的惡意拉布,行政權一直無法處理,只能要求立法會自行修改議事規則;又如對於少數議員以拉布癱瘓議會及政府施政,行政機關無能為力,只能期望議員自律;甚至對於違反基本法、違反宣誓癱瘓議會的議員,特首亦無權行使基本法作出懲處,只能由法庭作出處理裁定是否DQ,變相將司法的權力凌駕於行政權之上,這樣的安排又何來行政主導?類似的制度問題還有不少,這些都反映香港的制度和法律並沒有配合行政主導體制,空有主導之名卻無主導之實,這才是香港政制的死結,只要行政主導得到彰顯和制度支持,所謂「三權分立」的爭論自然不攻自破。

 

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  • 從政治體制上來說,香港不實行三權分立體制。但我們都知道,現代社會都有行政、立法、司法三種公權力,三種公權力的分工強調的是各司其職、互相配合及制衡。

    陳曉鋒  2020-10-13