鄧飛 :RCEP的不明朗因素

2020-11-20
鄧飛
全國港澳研究會理事
 
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本欄目上一篇文章提到十一月十五日簽訂的區域性全面經濟夥伴協定(簡稱RCEP)﹐當然是中國突破美國經濟圍堵的一個重大勝利﹐成功與東盟十國和日本﹑韓國﹑澳洲﹑紐西蘭簽訂一個全球最大的自由貿易協定(如果不計算世貿組織WTO的話)。但是﹐正如上一篇文章亦提到﹐這個突破只是剛剛開始﹐前景還是崎嶇的﹐仍有不明朗的因素﹐這一篇就來詳細談談不明朗因素。

第一﹐RCEP協議文本有待各成員國的議會作最後的確認﹐才能生效。目前十五個成員國政府首腦或者代表所簽署了協議﹐但協議的生效仍然有待各國國內完成最後法律審批程序之後﹐才能正式生效。這是所有國際條約﹑協定的必走程序 ------ 政府部門代表國家進行談判﹐談判成功並簽署文本之後﹐再把文本交回國內的立法機關進行審議確認(ratification)。而根據RCEP文本的規定﹐十五個成員國至少必須有九個成員國國內確認了﹐方才可以生效。而這九個成員國﹐又必須包括十個東盟國家中的其中六個﹐以及中日韓澳紐五國中的其中三個。

雖然一般來講﹐政府間談判通過的協議﹐拿回國內立法機關作最後確認之時﹐很少發生被自己立法機關否決的「政治事故」,尤其對於議會內閣制的國家更是少有﹐因為如果政府執政黨也就是內閣﹐如果本身不是在議會佔多數派﹐也就不可能有執政地位。但在今天這種風雲變幻的國際大環境中﹐沒有什麼變化是不可能發生的。特別是候任上台的拜登團隊﹐至今仍未對RCEP作明示暗示的表態。而RCEP的前身﹐卻是奧巴馬總統極力推動的TPP泛太平洋夥伴協定﹐這個TPP卻是孤立中國的重要工具!
料敵從寬﹐天知道拜登等民主黨人會不會重新延續奧巴馬的孤立中國政策﹐重新再談判一個TPP實在太麻煩太緩慢﹐RCEP談判都用了八年﹐最簡單快捷的辦法﹐就是祭起美國的情報外交等干涉外國內政的工具﹐並充分利用美國與這十幾個成員國本來就有的軍事同盟關係(澳紐是五眼成員國﹐泰國﹑菲律賓﹑新加坡與美國有準軍事同盟關係等)﹐阻止或者至少延緩各國議會的確認RCEP程序﹐也不是什麼難事吧。

十一月十四日也就是簽訂RCEP的十一月十五日的前一天﹐新加坡總理出席了一個網上論壇﹐明確呼籲美國繼續保留在東南亞的力量存在。

第二﹐雖然RCEP協議簽署了﹐但是有關「的談判仍要繼續。觀察任何雙邊或者多邊貿易協定﹐不能只看協定中與經貿相關的條款﹐當然這是協議的主體內容。但是﹐另一項常被忽略的內容﹐其重要性甚至不亞於協議本身﹐這就是所謂的「貿易爭端解決機制Dispute Settlement Arrangement」。根據媒體報導﹐目前簽署的RCEP協議中﹐唯獨這個部份尚未包括具體安排﹐只是提及兩點﹕一是協議各國有一項共識﹐就是排除了「投資者-東道國解決機制Investor-State Settlement Arrangement」模式﹔二是將來的解決機制應該是一個「內置Built-In」模式﹐協議各國將繼續就此議題進行談判。
先來看為什麼爭端解決機制那麼重要。撰寫得再完美的協議﹐成員國之間在落實該協議時﹐總會有機會與其他成員國發生貿易爭端﹐例如覺得其他成員國沒有完全履行協議條款﹑仍然採取非關稅的貿易保護政策或者政府補貼企業從而不公平競爭等等。這個時候﹐一個高效而公正的解決成員國之間貿易衝突的機制﹐就顯得特別重要﹐甚至可以說重要到這是衡量這個自由貿易協議到底還能不能繼續運作下去的程度﹗世貿組織WTO之所以被認為處於半停擺的狀態﹐一個重要原因就是它的處理爭端機制逐漸令部份成員國覺得不公平﹐或者處理爭端的效率太低﹐從而使這些不滿的成員國寧可自己行事﹐也不願訴諸WTO﹐或者對WTO解決爭端機制不抱希望。

然後再看看RCEP的爭端解決機制﹐既然尚未談判完成﹐那麼等於RCEP就算生效了﹐成員國之間發生貿易摩擦了﹐RCEP也未能介入解決。另外﹐一如上述提到﹐RCEP成員國之間達成一個共識﹐就是排除了「投資者-東道國解決機制Investor-State Settlement Arrangement」模式﹐但會建立一個內置於RCEP平台的類似這個的機制。

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什麼意思呢?就是指如果一個非本國投資者(法人或者自然人)在某成員國的領土內投資﹐但認為該成員國的法律﹑政策和政府對待自己企業的措施是違反了RCEP協議的時候﹐該投資者可以如何處理。常理來說﹐該投資者應該訴諸投資所在的東道國法院來解決﹐這也是對東道國主權的尊重。

但是﹐還有一種模式叫做「投資者-東道國解決機制Investor-State Settlement Arrangement」------ 是指投資者可以繞開東道國的法院﹐直接投訴到專門處理這種企業和東道國之間貿易衝突的國際仲裁機構﹐例如位於荷蘭的國際仲裁法院之類。在奧巴馬政府時代﹐美國非常推崇這種國際模式﹐包括在原來的TPP也是積極推動。但嚴格來說﹐這其實是損害了東道國的主權﹐同時國際仲裁法院是屬於世界銀行組織的﹐而眾所週知﹐世界銀行組織深受美國力量影響(例如總裁是美國總統提名的)。換句話說﹐這種「國際機構」﹐很有可能被籠罩在美國力量之下。

雖然RCEP成員國達成共識要排除這種損害主權的模式﹐但是﹐如果拜登民主黨政府上台之後﹐重拾故伎﹐向各個成員國推銷這個模式呢﹖或者再結合上述第一點﹐再在各個議會和政壇上下其手呢﹖再退一步﹐RCEP所稱的內置解決模式﹐其仲裁爭端的形式上應該也是與「投資者-東道國解決機制Investor-State Settlement Arrangement」模式一樣﹐只不過這是一個內置於RCEP平台內﹐而不是外置於荷蘭的國際仲裁法院。RCEP的主導者絕對不是中國﹐而是東盟十國﹐RCEP的秘書機構很大程度上也是與東盟重合﹐那麼這個內置於RCEP的解決機制﹐實際上就是內置於東盟﹐但仍高於中國之上。還是那句話﹐料敵(美國)從寬﹐美國會不對東盟上下其手﹖尤其是當東盟與中國或者中國赴東盟國家的國企民企投資者發生貿易摩擦之時﹐更是下手的好時機。

無論如何﹐RCEP簽訂對中國仍舊是利好消息﹐但接下來仍要小心應對!

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