政策‧正察:淺談明日大嶼的融資選項

2020-12-18
政策‧正察
團結香港基金政策研究院
 
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文:團結香港基金土地及房屋研究主管葉文祺 研究員潘灝儀 助理研究員許雅婷

「明日大嶼願景」最近終於在立法會取得前期研究的撥款。雖然政府早前已有提及財務安排的研究已經被納入前期研究當中,但筆者有見社會普遍認同財務安排是一個重要議題,因此尤其希望政府能就此進行獨立研究,而不是併入已有的工程研究內;同時將研究當中的階段性成果盡早透露,以釋除坊間疑慮。

各種發展方案都有例可依

觀乎過去政府就大型項目的融資往績,筆者發現政府至少採取過六種不同模式,包括出售用地發展權、先賣地後交付模式、成立專門機構、BOT模式、鐵路加物業模式、發債融資等方案。而每種發展模式都各有所能,在此筆者希望能一一簡介。同時,筆者亦認為政府可按項目斬件,根據不同部分的獨有性質搭配相應的發展模式,無須限定某一種特定模式發展。

出售用地發展權:賣海皮、得土地

沙田新市鎮14區的發展就屬於出售用地發展權的發展模式。翻查歷史,政府在1970年代中期發展沙田新市鎮,曾邀請私人發展商投標參與發展沙田14區。而四大發展商組成的聯營公司中標,當時的投標價大約等於向政府繳付地價,並減去進行填海及其他相關工程的差額。(注1)聯營公司負責進行一幅59公頃用地的填海、地盤平整及建造工程,亦須興建相應配套,包括道路、排水系統、學校等。工程完成後,聯營公司將約70%土地轉交政府作公共房屋及其他基建, 而其餘部分則留作發展沙田第一城。

在這個模式當中,其中一個好處當然是減輕財政負擔,因為政府不但無需承擔建築及相關費用,甚至能預收賣地的款項。同時,此模式亦讓政府借助私營界別在土地、建築及項目管理方面的特長,希望能夠減低超支或延誤的風險。當然,這種模式不單牽涉融資層面,亦牽涉工程的運營,因此亦有相當的要點需要考慮,例如是如何確保潛在市場參與者都可以公平競爭、確保工程質素達標甚至是權責的分配及細節的釐定等。

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沙田第一城採用出售用地發展權的發展模式

「先賣地後交付」模式:預收收入、如期交付

在今季即將拍賣的中環新海濱三號用地,政府就採用了「先賣地後交付」的模式,即是透過在賣地章程列明地皮將會延遲到未來交付,但是仍然沿用現時的賣地模式將地皮提早賣出。如果該模式將能被套用於「明日大嶼」內,預想將會是政府需要預先準備填海區內的規劃,劃出可供發展商競投的範圍,然後政府將能預先獲得賣地收入,在填海工程完成才將地皮交付予發展商。

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中環新海濱三號用地包括郵政總局一帶用地

其他模式包括專門機構、BOT、「鐵路加物業」及發債等

當然,除以上所述的兩種模式外,過往政府亦有採納過其他模式發展大型基建。例如,香港機場管理局就屬於成立專門機構的發展模式。機管局在1995年成立,是由政府全資擁有的法定機構,受香港法例第483章《機場管理局條例》規管。機管局透過營運機場以取得經常性收入,在三跑工程中亦無需政府注資。

香港亦有多條隧道透過BOT模式(即建設 – 經營 – 轉讓)發展。最經典的當然是海底隧道,隧道早於1960年代建議興建,最終落實以BOT模式由香港隧道有限公司發展。隧道通車後短短三年半已經回本,其後亦在1999年專營權届滿後交還政府。

而港鐵就屬於香港獨有的「鐵路加物業」模式。政府負責批出鐵路及連帶的沿綫土地的物業發展權予港鐵,而港鐵則需要承擔鐵路及物業項目融資的風險,負責興建和營運鐵路及推展物業發展項目。現時成為供應重鎮的日出康城正正就是2000年批出的將軍澳沿綫物業發展權。

近月政府再度發行ibond而引來熱話,但其實在2004年政府亦有推行過「五隧一橋」計劃。當年的五隧一橋計劃發行金額達60億港元,由政府全資擁有的五條隧道和青馬大橋隧橋費收入支持。計劃是當時香港有史以來規模最龐大的發債,也是首次供本地零售投資者認購的證券化債券,超額達三倍之多。

回望前行,冀社會討論回歸政策化

「明日大嶼願景」自特首於施政報告提出已有超過兩年,筆者當然希望政府可以立即展開研究,追回失去的時間。但同時亦理解社會對於計劃不同層面存在種種疑慮。回望前行,造地始終是民生之計,筆者衷心祝願社會的討論能回歸政策化,團結陣線,使香港的造地步伐能順利邁進。

 

注1:投標價格在此是經過簡化表示,實際標書内容亦有反映利率、現值、分期付款等其他因素。

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    陳凱文  2020-11-24