張雲:美國外交與內政的新掛鉤

2021-03-15
張雲
日本國立新潟大學副教授
 
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美國總統布殊在他的回憶錄中曾提及,當他與到訪的中國國家主席胡錦濤餐敘時,說他每天最為擔心的事情是美國再次遭遇恐怖主義襲擊;胡錦濤則回答最為操心的是,每年必須創造2500萬個就業機會。

這個看似不起眼的簡單對話,實際上反映了10幾年前中美兩國領導人在執政優先排序上的鮮明對照。當時美國的內政外交都是圍着反恐轉,而中國則是圍着民生轉。

10幾年後拜登政府執政,2月4日他在國務院發表的第一份有關美國對外政策的演講中,特別提到美國在國際上採取的每個行動,都必須將美國的工薪家庭放在腦子裡;外交政策要服務於中產階層最為緊迫的要求,即聚焦經濟復興。

「去軍事化」信號

2月4日可以說是拜登新政府外交聚集登場的重要一天。在拜登到訪國務院之前,白宮專門邀請總統國家安全事務顧問沙利文召開了吹風會。白宮新聞秘書普薩基在開場白中說,拜登已經將外交作為美國對外政策的中心。沙利文則進一步明確地說,拜登選擇國務院作為發表一系列關於外交政策演講的首選之地不是偶然,總統要傳遞一個很清晰的信號,即國家安全戰略將會被外交所指引。

在很多人看來,強調外交作為對外政策的中心似乎有些可笑,對外政策和外交本來就是同義語,這還須要說嗎?然而在美國,這個表態則非常具有政治意義,因為冷戰後的美國外交在很大程度上被高度軍事化,這個表態實際上從最高層面發出明確信號,即美國外交要「去軍事化」。

冷戰後美國「天朝上國」的自我認知,讓國家安全戰略和對外政策高度聚焦外部威脅,催生了雄心勃勃的改造世界的戰略意圖,軍事力量成為大戰略的主要政策工具。

冷戰後,蘇聯解體,日本泡沫經濟崩潰,中國尚未崛起,美國在上世紀90年代成為了名副其實的唯一超級大國,以「歷史的終結論」為代表的美國模式,將成為世界各國模板,建立一個新的永久和平繁榮的新國際秩序的雄心也日益增強。

作為一個自我認知是完美的、不同於其他國家的「天朝上國」,美國在冷戰後的大戰略核心,在於如何按照設想的藍圖,以最快最有效率方式,去改造世界和塑造國際秩序。戰略耐心對於單極世界的天朝大國來說,已越來越沒有價值,而實力超群的軍事力量作為效率最高的對外政策工具,逐漸開始佔據主流。

上世紀90年代,克林頓總統也曾主導過巴以和平談判,前南斯拉夫問題斡旋,但美國對外政策中使用軍事力量開始日益頻繁,無論是90年代初的索馬里爭端,還是90年代末的軍事干預前南斯拉夫內戰等。這種美國外交的軍事化轉向,則被美國是「不可或缺的國家」(美國前國務卿奧爾布萊特語)的邏輯所正當化。

到了2000年代,以阿富汗戰爭和伊拉克戰爭為標誌,美國外交的「軍事化」已經非常明顯,在決策中五角大樓即使不高於國務院,至少也可以說和國務院平起平坐,以至於美國原國務卿基辛格專門提出了「美國還需要外交嗎?」之問。

外交與內政的脫鉤

研究美國對外政策的人士經常說,美國外交受國內政治的影響太大了,這個判斷可以說對也不對。在筆者看來,冷戰後美國外交與內政,實際上更多呈現的是相互脫鉤的兩個不同領域,國家安全政策幾乎是在與國內發展戰略相絕緣的環境中制定。

冷戰後的新自由主義經濟理念和美國模式的民主自由政治理念,成為美國對外政策的「知識基礎的雙胞胎」,兩者相互信任,但實際上各自為政,而且與普通的美國社會脫鉤。新自由主義經濟理念認為經濟全球化帶來的貿易、金融、信息技術的自由化,將會為美國自動帶來繁榮,同時還會帶來世界經濟的大發展。

任何國家和地區經濟發展中出現問題、都被認為是沒有很好地按照這個理念進行自由化所致,美國對東南亞經濟危機主因的判斷,就是如此。

而90年代末開始的信息技術和金融創新,給美國經濟帶來的繁榮,也讓這種理念的主導地位更加鞏固。在主張這一理念的人看來,美國國內經濟的繁榮幾乎是結構保證的,有中國等發展中國家提供廉價商品,有美國跨國企業創造的巨大財富,美國國內發展不成問題。

與此同時,正因為有新自由主義帶來的經濟基礎的萬無一失的錯覺性保證,美國的戰略安全精英在思考大戰略時,幾乎不考慮經濟因素。在他們看來,美國的經濟資源根本不是問題,即作為天朝上國的美國,大戰略的經濟成本問題被忽視。

正因為從經濟資源制約中解放出來,美國在對外政策上才會產生「改造大中東」,給伊拉克和阿富汗進行「民主自由國家建設」這樣宏偉、但一般國家想都不敢想的雄心。而這些計劃在多大程度上,獲得美國社會的支持,則是很大的疑問。

當戰爭長期化,特別是2008年金融危機發生以後,美國中產階層的經濟和生活利益日益受到損害,他們越來越對於上述「不接地氣」的對外政策的決策方式產生不滿。

奧巴馬與特朗普再掛鉤的努力

面對美國社會上述不滿,奧巴馬執政後對美國外交進行了調整。一些美國的戰略精英例如外交委員會主席哈斯,當時也撰文提出「國家建設從美國國內開始」的觀點。奧巴馬總統在執政初期積極推動核不擴散運動,發表了著名的布拉格演講,還因此獲得了諾貝爾和平獎。他還積極推動美俄關係的「重設」(reset),並在敘利亞等問題上對軍事干預保持謹慎。

這些都反映了奧巴馬想要把更多的資源用於國內建設,並且通過外交方式來解決國際問題的政策傾向。然而,奧巴馬的國內政策例如醫療改革等因缺乏共識而推展不順,在國際上隨着克里米亞危機,美俄關係惡化,核裁軍進程受阻,美國國內原來的以天朝上國為知識基礎的傳統戰略精英,則批評奧巴馬放棄國際領導權。奧巴馬試圖將美國對外政策和美國內部需求再次掛鉤的努力沒有完成。

特朗普外交在國際上飽受詬病,但從美國外交調整的視角來看,是美國試圖將外交和內政再次掛鉤的再一次嘗試,儘管這次嘗試的方式非常極端。

特朗普之所以有那麼多支持者,很大原因在於他看到了美國民眾對於外交的不滿。他迎合這種情緒,退出各種國際組織、協定、條約,將自由貿易協定看成是「不平等條約」,要求盟國付出更多成本,將中國等國家視為美國國內問題的來源等。

然而過去四年,這種以民粹主義為基礎的美國優先和單邊主義做法,事實上證明不僅在國際上失分,而且也沒有給美國社會帶來太多好處。冠狀病毒的大規模傳播以及全球最高死亡率的嚴峻現實,再次提醒美國人這不是一個好辦法。

新掛鉤背景下中美關係未來

經過奧巴馬八年的調試中途而止,到特朗普四年的極端調整後,拜登政府可以說是美國冷戰後外交轉型調整的新一次嘗試,其核心是要將美國的外交與對外政策,和國內經濟社會發展重新掛鉤。美國對於中美關係的認知,也將會在這個大框架下考量。

沙利文在白宮的吹風會上也說,拜登政府要更加有效地追求一種服務於中產階層的對外政策,並將此定義為工作的主導性原則(organizing principle)。

沙利文還進一步說,美國對外政策和國家安全工作都將用這個基本標準來衡量——是不是有利於讓人們生活更加好,更加安全,是否有利於工薪階層。

這個表態類似於中國在文革後提出國內以經濟建設為中心,對外政策上則是圍繞這個中心,為國內建設創造良好的外部環境的轉向。中國領導人也曾經提過,各項工作的判斷標準應該是不是有利於發展生產力,是否有利於綜合國力,有利於生活水平提高。從這個意義上來說,中美外交理念在一定程度上走向趨同。

誠然拜登和沙利文演講中對於中國的表態仍措辭嚴厲,也不能夠奢望中美在地緣政治上的激烈競爭情況會有根本變化;然而從兩國社會層面來說,人們要安全、要安心、要健康、要更好的生活水平的願望,並沒有什麼差別。

對於中國來說,儘管對於新政府對華強硬一面有必要警惕外,也應該看到美國外交重建社會基礎和政治共識的大趨勢。這種轉向在國內體現在美國外交為國內經濟建設服務,為人民生活水平提高服務;在國際上則體現在更多地通過外交斡旋等非軍事手段,實現國家利益的意圖。這些可以讓我們對中美建設一種合作性競爭關係的可能性,保持一定程度的謹慎樂觀態度。

 

文章原刊於《聯合早報》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

 

 

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