思考香港:打破「港式鐵飯碗」迫在眉睫——論公務員改革

2021-05-24
 
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國安法強勢實施、選舉制度完善之後,對香港公務員隊伍及運作的整改,悄悄進入公眾視野。最近關於港府官員應該到內地各級政府「掛職」的呼聲日高,旨在改善香港公務員文化中根深柢固的殖民地政務官員做派。正所謂「來而不往非禮也」,大陸官員到港府掛職,也就順理成章。這個過程,可以想像的空間很大。

香港與內地政府,無論在體制、架構、運作、政治文化及官場習俗,都有巨大不同。在「一國兩制」的憲制框架下,「港人治港、高度自治」。如果說「高度自治」到底有多高應該有多高,可以理論探討,或者討價還價打打折。但「港人治港」一直被各方奉為圭臬,甚至上昇為精神圖騰。

九七回歸至今,特區政府施政撞撞跌跌,其表現實在難以用出色形容。作為主力軍的十八萬公務員,盡心盡力盡職了嗎?如果答案是否定的,症結出在哪裡?這是香港社會各界以及中央政府都應該深入思考的問題,因為這關乎「一國兩制」的偉大實踐是慘淡收場,還是取得圓滿成功。

根據香港中文大學香港亞太研究所每月進行的「特區政府及特首民望意見調查」,市民對特首林鄭月娥今年一至四月的表現評分總平均值為27.1分,遠低於合格(50分),雖稍高於任內最低分時期的2020年上半年,但與反修例事件前的水平相比還差一大截。

令人詫異的是,對履行職責的能力及表現,港府一眾官員與北京,存在認知上的極大反差。在「阿爺」眼中,香港公務員的平均薪俸是市場行情的若干倍,特首的工資更是高於英美日法德的首腦,毫無疑問是高薪厚職。且不說要求你「為人民服務」這麼崇高,衝著這天下難尋的優差,都得好好幹才對得起納稅人的錢。但在許多公務人員看來,香港是「官不聊生」的地方,政府是稍微不慎就能把人烤熟的「熱廚房」,所以憑所承受的壓力已值「這份糧」了,歷年來的公務員薪酬調整調查大致顯示出這種觀感。今年前些時候還有公務員代表站出來表示,如果減薪,公務員士氣將受到影響。

香港公務員當下的士氣,可謂沒有最低只有更低。回歸前和回歸初期,香港公務員因其「廉潔、高效、專業」,被譽為全世界最優秀的公務員隊伍之一。上世紀八十至九十年代,大陸從中央各部委辦到各省市政府,到新加坡和香港學習、考察、培訓的幹部絡繹不絕。這等風光情景恍如隔世,現在特區政府施政舉步維艱,備受輿論責難,灰頭土臉,我見猶憐。

與薪資這「小菜一碟」相比,管治隊伍的政治取態更值得關注。最近的新聞,本港大約十八萬名公僕中,約一百多人拒絶宣誓,此統計不包括已有一批公務員在當局發出宣誓文件前離職。有在政府從事文職的人員表示,公務員本應是一份安穩的職業,但卻成為社會紛爭的風眼之一。此語反映了公務員的角色在近年的嬗變。

本港公務員長期奉行「政治中立」。此原則的確立有其歷史成因。由於歐美民主國家在十九世紀下半葉逐漸形成「政黨輪替」制度,「政治中立」應運而生,以確保因不同政治理念的政黨上台,政府機關仍可如常運作。換言之,政黨的你方唱罷我登場,不影響公務員忠誠地履行職責。

即使「政治中立」與「政治忠誠」不完全是一回事,但從英殖時期就引入香港的「政治中立」原則,仍隱含「效忠國家」和「效忠政府」的潛台詞,這應該是投身公職的不言而喻的前提條件。

回歸之後,政治中立的原則未見擯棄,只是換了忠誠對象。按照基本法第99條規定,在香港特別行政區政府各部門任職的公務人員「必須盡忠職守,對香港特別行政區政府負責」。根據2009年頒佈的《公務員守則》,「政治中立」闡明「不論本身的政治理念為何,公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠,並須竭盡所能地履行職務」。

姑且不論政治取態,今時今日的公務員往往被視為「堅離地」的一群。公僕「准糧准薪,旱澇保收」不說,香港抗疫一年半,公務員永遠帶頭在家辦公,薪水一分錢不少拿。有些高官甚至逆市加薪,例如我們尊貴的林鄭特首,薪資上調八個點,無論外面風大雨大、百業蕭條,每月逾四十二萬港元「袋住先」。

大陸官場的的政治俗語,香港的公僕們未必聽得明白,譬如不允許「吃黨的飯,砸黨的鍋」。但有些話的傳遞可以準確無誤。香港官員沒有「不忘初心,執政為民」的大局意識,缺乏「先天下之憂而憂,後天下之樂而樂」的情懷和使命感,抱着港英時代傳承的「打好呢份工」心態,做一天和尚敲一天鐘混日子。不得不承認的是,管治隊伍中還有不少人,出於意識形態的偏見,對內地體制仍心存抵觸。

為官一方,責任與擔當是必須的,這是常識。但香港官場百態卻顛覆了這個常識。以抗疫為例。本港慘遭五波疫情肆虐,迄今無一人問責。要是在內地,主政官員不知下台多少次了。

眾所週知,香港社會有許多「深層次問題」,但多年來政圈的懶政怠政、管治的泥足深陷、政策的錯漏百出,何嘗不是深層次問題?舉一個例子,政治委任不論是在大陸還是西方政治體制都是慣常做法,但在香港卻效果不彰。究其原因,問責局長是孤家寡人,無權委聘、升遷或處分公務員。更令人稱奇的是,還無權直接命令下屬(常秘除外)。

沒有太多人留意,2019年底十九屆四中全會通過了的決定,部分涉港澳工作已經落實。但作為落實「全面管治權」的其中一項措施,「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」,至今未見詳情公佈。

也許,打破「港式鐵飯碗」,整改行政架構,重塑公務員隊伍,正是時候。

 

 

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