邵善波:實現「良政善治」,香港必須解決的深層次矛盾

2022-07-23
邵善波
高等政經研究院(中國.香港)總裁
 
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今年7月1日,是香港回歸祖國25周年的日子。在香港疫情仍比較嚴重的情況下,國家主席習近平一連兩日訪問香港,並在第六屆香港特區政府的就職典禮上發表重要講話。

香港的不少組織,尤其是特區政府,都開展了學習研討活動,參與者分享了很多體會,對凝聚全社會關於香港前景的共識有很好的作用,對新一屆政府的施政也明確了方向及重點。我想談談在香港實施「良政善治」需要面對及解決的一些深層次矛盾和問題。

習主席在講話中,對新政府提出了四個希望。其中第一個就是要求新政府「着力提高治理水平。完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能」 。很明顯,無法有效解決香港治理的這些問題,就很難回應習主席提出的四個重要工作:「不斷增強發展動能、切實排解民生憂難、共同維護和諧穩定」,以及習主席特別提到的要「關心關愛青年人」。

習主席同時指出,行政長官和特別行政區政府是香港的當家人,也是治理香港的第一責任人。要改善香港的治理水平、體系、能力和效能,關鍵是政府的領導人及主要官員。我們看到的是新班子上任不到一個月,已積極展開處理香港當前及一些長遠的問題。從行政長官李家超及主要官員的表現中可以看到這一屆政府在「以結果為目標」的施政口號下所展現出的新作風及新氣象。

「良政善治」的首要條件是「人」。新一屆政府的班子基本上已形成,餘下的尚有些副局長、政治助理及一些輔助人員的安排沒有定。新班子是否「德才兼備」 、「愛國愛港立場堅定」、 「能力突出」、 「熱心服務公眾」 ,相信不久就會看到結果。在此,我提出幾個我們要處理的深層次矛盾,每項都與習主席提出的「希望」相關。

港英時代遺留的公務員制度急需大幅整改

習主席在講話中提出,「要加強政府管理,改進政府作風,樹立敢於擔當、善作善成新風尚,展現良政善治新氣象」。新一屆政府上任前承接了前任政府的政府架構改組計劃,增加了兩個政策局,調整了政策局之間的分工,使其更能反映現代社會的需要。還增加了副司長一職,強化了政府上層的領導及統籌能力,這些都是一個很好很有必要的開始。

但香港回歸後,特區政府承接了港英時期的體制,保持了原有體制的優良部分,但也留下了不少陋習,以及很多與時代脫節的架構及制度。

2002年第二屆政府時,行政長官董建華引入的主要官員問責制,雖然解決了部分問題,但也製造了一些新問題。持續深入檢視香港特區政府的體制及運作是提高香港特區的治理水平、能力及效能的一個必要工作。其中公務員制度的改進,是這項工作中的一個重要部分。

回歸以來為了穩定公務員,港英時期遺留下來的公務員制度基本上沒有什麼改變。而港英時期的香港公務員制度,沒有像新加坡等英聯邦國家那樣不斷與時俱進,反而走得越來越遠,早已變成「老古董」 ,其中問題最嚴重的要數公務員的編製、招聘規則和紀律處理的制度。在2019年「黑暴」事件中,公務員制度內的缺失及漏洞便暴露無遺。為了配合社會的不斷發展,強化公務員的施政能力,香港特區政府的公務員制度急需大幅度調整及改革。

「市場經濟」不是不作為的借口

習主席在講話中提出,「要轉變治理理念,把握好政府和市場的關係,把有為政府同高效市場更好結合起來」。這點了中香港治理中的一個核心問題。香港社會的中上層及政府內的高層管治團隊,長期迷信所謂「市場經濟」 ,深信港英時期遺留下來的「積極不干預」 及「小政府大市場」原則。

這種治理社會的態度完全與現代的經濟運作及社會活動脫節,結果造成香港的經濟產業發展長期過分單一、新行業難以出頭等問題。這種扭曲的思維也導致了高地價高房價、極端的貧富懸殊、青年缺乏出路等一系列問題。

社會及政府高層如何重新認識清楚政府與市場的關係,既是香港進一步發展中需要解決的一個深層次的哲學問題,也是一個務實的根本問題。

香港回歸,更要回歸國家治理體系

香港回歸以來出現的不少爭議,包括維護國家安全的立法、國民教育及國家認同、人大釋法及決議、政治體制的進一步發展、以及中央全面管治權的落實,都與習主席講話中提到的「香港回歸祖國,重新納入國家治理體系」這一因素有關。習主席在2017年的講話中已提出這種觀點,但並沒有在香港社會引起太大關注。

可以說,「一國兩制」20多年來在香港實踐的經驗,絕大多數的問題及困難都出現在國家治理體系行使其責任與時權力時,在香港特區政府內外出現的矛盾及爭議。一個比較清楚和極端的例子,就是回歸後不久,香港的終審法院在一個判詞中竟然聲稱,「香港的終審法院如認為全國人大對香港《基本法》的解釋或決議是違反《基本法》的話,有權否決權人大的決定」。這一立場雖然後來被更正,但足以反映當時香港特區政府內外的一些高層人士,對回歸後香港在《憲法》及《基本法》框架內的自身權力及職能存在嚴重誤解。

另一個相似的例子是不少香港人,特別是一些法律界專業人士,長期認為《憲法》在香港並不生效,《基本法》就是香港的唯一及最高的憲制性文件。即使到了今天,《憲法》如何在香港發生效力仍然是一個模糊不清的問題。

這不是一個制度上出現衝突的問題,而是一個政治認知上的問題,因為這樣的制度安排與97年前的情況並無分別,當時英國國會對香港有同樣的角色及權力。因此,上面提到的衝突是一些香港人抗拒國家治理體系在香港事務上的角色與作用而造成的矛盾。港人如何理解,是否正確認識國家治理體系,國家治理體系在香港如何發揮其角色及作用,是「一國兩制」在香港落實過程的一個不斷出現摩擦的困難環節。

這個問題的另外一面,就是作為國家的一部分,香港及香港人如何有效參與國家事務及國家的發展,這是一個長期被輕視的問題。人民大學的韓大元教授在一個研討會提出,「香港的中國內地籍居民作為國家的一份子,如何享有及落實憲法規定的公民權利及責任,是需要研究的一個問題」。

例如,直到今天,香港的中國內地籍人士也難以進入國家的公務員隊伍和參軍入伍,在國家事務承擔自己作為國民的責任。在「一國兩制」的安排下香港不用向國家納稅,香港自然非常高興,但這也削弱了香港人作為國家一份子的感覺及歸屬感。

要全面準確落實「一國兩制」 ,我們就要對香港納入國家治理體系有完整的理解——國家治理體系要在香港發揮作用,香港也要在國家治理體系中能有所作為。

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「兩制」不能阻礙香港融入國家發展

無論回歸前還是回歸後,香港從來都與國家的命運息息相關,都是國家發展的一部分。回歸後「一國兩制」的引入不應因為「兩制」的差異而使內地與香港產生隔離。我們必須承認,如何融入國家發展大局、什麼是國家發展大局,香港在這方面的認知及實際行動仍遠遠不足。

回歸後,香港與內地的關係出現了根本的變化,但在各種往來、交接、互動的操作上,因為要顧及「兩制」,有不少問題尚待處理。高鐵的「一地兩檢」安排獲得解決是一個好例子,而三地的汽車到今天還不能自由往來,讓一條造價上千億的港珠澳大橋每天都在那裡「曬太陽」,則是一個壞例子。

國家發展所面臨方方面面的問題,其中不少,例如人民幣國際化,香港都可以扮演特殊的角色、做出自己的貢獻。然而,相關的聲音雖不少,但能見到的具體舉措不多。香港如何在「一國兩制」下成為國家發展大局中的一個有機組成部分,仍然是一個需要加大力度處理的問題。

如何重塑香港的「國際視野」

習主席在講話中提出,治理團隊「要提升國家觀念和國際視野,從大局和長遠需要出發積極謀劃香港發展」。 這其實也是對香港整體的要求。香港長期自命為「國際城市」 ,但實際上香港人的國際視野、情懷和認識都非常有限,香港的對外關係仍然非常薄弱及片面。香港所謂的「國際性」 ,其實長期只是給外來人士及利益集團提供了一個活動平台;本地人及其社會經濟活動的角色,多數只是迎合這些外來因素而作出的反應及配合。除了個別例子、如航運界的企業家有其業務需要外,香港人自身並沒有發展出對國際事務的深厚興趣和深刻認識。

面對國家近幾十年的高速發展,以及近幾年迅速變化的國際局勢,特別是中美關係惡化和海峽兩岸近期出現的緊張情況,香港人的反應遠遠不到位,甚或乾脆缺席。這與香港的國際地位本質、角色及功能遠遠不相配,與國家對香港的期望及要求也有很大的差距。在港英時期這是不可避免的情況,但在「港人治港、高度自治」的要求下,這是我們的一個嚴重缺失,新一屆政府需要在這方面作出更大努力。

「百年變局」賦予了香港高度的歷史使命

在香港回歸歷程中,政治體制出現了根本的變化,其中主要是引入了選舉政治,又從這一制度引申出的政黨政治及議會政治。這是香港回歸前後長期的社會爭議的一個源頭。在經歷了2014年以來的社會動蕩、及在此過程中暴露出政治體制中的漏洞後,中央主動出手調整了香港的選舉制度,作出了一些根本的改變,為香港選舉政治的未來發展打下了一個穩健的基礎。中央在這些變化後仍然堅持《基本法》內有關「雙普選」的承諾,肯定了民主政治在香港的發展。這制度應如何進一步推前,如何落實最終的目標等問題仍待處理。

選舉制度的設計及發展只是表面問題,關鍵的是圍繞各種民主制度及理論、選舉制度的爭議,背後的價值觀、文化基因、歷史因素、社會條件,以及它們的前提及假設,才是要探討的「深層次」問題,需要我們通過實踐,深入仔細地研究及分辨。因為這些觀點及取態決定了我們對不同的民主理論、制度的認同和取捨。這些看來抽象的理論問題的意義不單只是在香港,這更是民主制度、政治體制理論的探索,對國家政治制度的建設和發展也有參考作用。

2005年年底時,溫家寶總理在接見時任行政長官曾蔭權時,首次提出香港需要處理一些深層次矛盾,總理當時關心的主要是香港的經濟、民生以及社會和諧的問題。到了今天,我們對這些深層次矛盾有了更深的認識和了解。在實踐中不斷探索、不斷學習、不斷改進,是我們國家治理的一個優良及獨特傳統。深入探討回歸以來香港面對什麼樣的深層次矛盾,是準確落實「一國兩制」的其中一個必需工作。

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「一國兩制」是延續中央長期以來對港澳問題的戰略思維,即「長期打算、充分利用」 ,到今天仍然適用。「一國兩制」在現時國家處於「百年未見的大變局」中,早已不是一個短期的、權宜的、功利的對策,而是中國在全球大部分國家仍實行資本主義制度的大環境中長期堅持中國特色社會主義體制下的一個根本國策。

習主席在講話的結語中,把「一國兩制」在國家長遠發展上的戰略地位提升到一個新台階。他說:「『願將黃鶴翅,一借飛雲空。』中華民族偉大復興已經進入不可逆轉的歷史進程。推進『一國兩制』在香港的成功實踐是這一歷史進程的重要組成部分。」

與習主席的論斷相對應,讓「一國兩制」準確地、持續地、長遠地在香港落實執行,也是當代香港人在這一特殊的歷史時期對國家的一個重要的歷史性任務。

【本文根據作者會議演講稿整理而成,略作修改。】

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

文章原刊於《觀察者網》

 

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