陳凱文:基本法地位高於國安法嗎?

2022-07-18
陳凱文
學研社成員、福山智庫研究員、全國港澳研究會會員
 
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新一屆政府上台後,有媒體翻閱新任律政司司長林定國一年前的講座資料,指他曾提及《基本法》及《國安法》均由全國人大主導制定,形容《基本法》及《國安法》是「兄弟關係」的「同位法」,並引述有學說稱,由於《國安法》是《基本法》的特別法,基於「特別法優於一般法」,兩者若有不一致,「則優先適用國安法」。報道其後訪問了加拿大不列顛哥倫比亞大學法學院副教授程潔,對方並不贊同此一說法。

程潔表示,《國安法》及《基本法》不屬於特別法與一般法,因為制定的機構不同,《基本法》由全國人大制定,而《國安法》由人大常委會制定。程潔又指內地《立法法》規定,由全國人大制定的法律屬「基本法律」,人大常委會修改時不能牴觸其基本原則,從這個角度而言,《基本法》地位高於《國安法》,也反映在《國安法》第一條中。

可是毫不諱言的說,程潔這一說法着實值得斟酌。首先,由全國人大制定的法律屬「基本法律」,法源上實際是來自《憲法》第62 (三)條,憲法第67 (二)條則授權全國人大常委會「制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律」,程潔提及的《立法法》第7條,只是上述兩條《憲法》條文的法律延伸。

其次,《憲法》第31條規定:在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定,《憲法》第62條提及全國人大職權時,其第(十四)款亦有同樣規定。換言之,為香港特區制定維護國安的法律,本屬全國人大的事權,所以全國人大才要作出建立健全香港維護國安的決定,並在決定的第六款當中,授權人大常委會負責制定《國安法》。

根據《憲法》第67(廿二)條,全國人大常委會可行使「全國人民代表大會授予的其他職權」,所以《國安法》並非《憲法》第67(二)條所提及的「除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律」,而是本來應由全國人大根據《憲法》第31及62(十四)條制定的「基本法律」,只是全國人大作出決定,將立法權力授予其常委會,並由全國人大常委會根據《憲法》第67(廿二)條而負責制定。

事實上,在之後的完善香港特區選舉制度中,全國人大亦是把《基本法》第159條所賦予的修法權,以決定的方式授予全國人大常委會。由全國人大常委會所修訂的《基本法》附件一和附件二,其法律位階並不會因此而低於其他《基本法》條文。同樣道理,由全國人大常委會根據《憲法》第67(廿二)條所訂立的《國安法》,其法律位階亦不會因此而低於《基本法》在內的所有「基本法律」。

況且,《憲法》第58條規定:全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。事實上,《立法法》談及法律位階的第87-89條規定:《憲法》具有最高的法律效力,法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章,行政法規的效力高於地方性法規、規章。整部《立法法》並無任何條款規定,全國人大所立的基本法律,高於其常委會所立的其他法律。

因此,先撇除《國安法》本來便不是《憲法》第67(二)條所提及的其他法律,不論全國人大所立的基本法律,還是全國人大常委會所立的其他法律,都是《立法法》所指的法律,即《基本法》所指的全國性法律,法律位階上理應自然相同。胡潔既然提及《立法法》,為何他在宣稱國安法低於基本法時,又故意忽略涉及法律位階的《立法法》第87至89條?

至於程潔指《國安法》不是特別法,主要是針對《立法法》第92條強調「同一機關制定的法律」,才是「特別規定與一般規定不一致的,適用特別規定」。然而,根據《憲法》第57條:全國人大常委會是全國人大的常設機關,本來便不是獨立於全國人大之外的最高國家權力機關,而是是最高國家權力機關的重要組成部分,在全國人大閉會期間行使最高國家權力。

由是觀之,先不說《國安法》和《基本法》的解釋權均在全國人大常委會,現實上不可能出現法律衝突的問題,全國人大及其常委會本來便不可視為獨立的兩個權力機關,再加上《國安法》由全國人大常委會制定,本來源自全國人大的授權,所以從法理上而言,《立法法》第92條的「特別法優於一般法」原則,依然可用於處理《國安法》與《基本法》之間的法律衝突也!


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    陳凱文  2022-11-16