賈慶國:聯合國與國際秩序

2022-08-01
賈慶國
北大國際關係學院教授
 
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聯合國是一個具有普遍代表性的政府間組織,其使命包括維護國際和平與安全、發展國家之間的友好關係、以及推動國際合作。自成立以來,聯合國一直是戰後國際秩序的重要組成部分,也是維護這一秩序的主要工具,在履行職責方面發揮了重要作用。

自成立以來,聯合國履職的有效性受到一系列問題的阻礙:冷戰、成員國(尤其是大國)不願為之授權、聯合國安理會無法通過改革適應國際力量格局的變化,以及最近,安理會常任理事國(特別是中美)存在分歧。

作為聯合國創始國之一,中國自1971年恢複合法席位以來逐漸成為它的堅定支持者。中國一再呼籲尊重聯合國的權威,中國向聯合國繳納的會費額度僅次於美國,它也是聯合國維和行動的第二大出資國。中國派出的維和部隊人數比其他幾個聯合國安理會常任理事國都要多。

當前的世界秩序由聯合國、其他國際組織、國際法和國際行為規範構成,其大部分內容是由聯合國成員國經過廣泛磋商制定的,美國在這一過程中發揮了主導作用。

自從現有國際秩序形成以來,國際社會這個秩序一直有兩種解讀。一種為西方國家所倡導,注重個人自由、人權、民主等意識形態價值;另一種解讀則為大多數其他國家所支持,強調領土完整、主權、經濟發展和集體安全等世俗價值觀。值得注意的是,這兩種價值在《聯合國憲章》和國際法中都有體現。

冷戰時期,世界被分成兩大陣營,即共產主義或社會主義陣營和以西方國家為首的資本主義陣營,後者稱自己的陣營為「自由世界」。中國實行改革開放政策和蘇聯解體的一個後果,就是出現了一個新的統一的國際秩序。

冷戰後,西方國家的實力達到巔峰,它們試圖將自己對國際秩序的解讀強加給國際社會。曾幾何時,它們認為國際秩序已經過時,是超越的時候了,於是它們提出了「人權高於主權」的口號,後來這為北約武裝干預科索沃危機提供了理論基礎。

特朗普執政時期,美國奉行「美國優先」政策,通過挑戰諸多現有國際安排對國際秩序發起了一系列衝擊。美國退出了不少國際組織和國際協定,包括聯合國人權理事會、聯合國教科文組織和跨太平洋夥伴關係協定(TPP),並試圖破壞世貿組織和世衛組織的工作。美國對其他國家尤其是中國發動貿易戰,它甚至抨擊自己的盟國,理由是它們佔了美國的便宜。其結果是,自由主義國際秩序的吸引力急劇下降,中美交惡更加快了這一過程。

拜登政府上台後試圖扭轉特朗普的政策,採取了一些措施,重新承諾要捍衛現有的國際秩序。但出於各種原因,拜登政府延續了特朗普的對華政策,中美競爭變得愈發激烈。

美國對中國強硬不僅無法改變自由的國際秩序的頹勢,還削弱了世俗的國際秩序。世俗國際秩序的基礎價值觀是國家主權、領土完整、發展、國際商務和集體安全。中美合作的缺失,讓一些國家有了挑戰世俗國際秩序的可趁之機。

俄羅斯在烏克蘭問題上感到不公,它的解決辦法至少在兩個方面進一步挑戰了世俗的國際秩序。其一,它通過煽動一個國家內部的一部分居民通過公投的方式將他們居住的地區從這個國家分裂出來,像克里米亞。其二,它通過武力來解決與鄰國的糾紛,如針對烏克蘭的軍事行動。當然,採取後一種做法的不只俄羅斯一家,美國在第二次海灣戰爭中對伊拉克也是這麼做的,以色列對鄰國也多次跨越國界使用武力解決問題。

我們為什麼要維護對世俗國際秩序?這是因為儘管有種種缺陷,當前的國際秩序仍然是人類歷史上創造過的最好秩序。在現有秩序下,各國普遍擁護主權、拒絕通過武力解決國家間爭端、不干涉別國內政、人權、法治、自由貿易、共同責任和有區別的責任等公認的價值和原則。在一般情況下,包括大國在內,各國都是遵守國際法和國際規範的。

這個國際秩序為各國提供了平台,來表達對國際安排、做法等國際事務的不滿。它還為各國討論解決全球緊迫問題的方式方法提供了機會。

世界上大多數國家與現有國際秩序都是利害攸關的。富國可以期望它們的財富受到保護,窮國在陷入困境時可以指望獲得援助,強國和弱國都能期待國際法和國際準則以某種方式保護它們的利益。對大多數國家來說,現有國際秩序更多的是在利益分配上讓它們感到不公,而不是讓它們蒙受了絕對損失。

正是因為上述和其他原因,另一場世界大戰才得以避免,人類社會前所未有的繁榮才得以實現。這就解釋了為什麼儘管各國對這一秩序有多少積怨,很少有國家會完全拒絕當前的世界秩序,更無意支持回到19世紀那種強權即公理的安排。

因此,儘管特朗普時期美國退出了一些國際機構,大多數國家仍然選擇留下——無論是繼續留在聯合國教科文組織和萬國郵政聯盟這樣的機構,還是繼續遵守伊朗核協議和巴黎氣候協議。即使是中國和印度這樣的崛起大國——兩國都認為現有國際秩序對它們的聲音和利益並未給予足夠重視和尊重——也只是呼籲改革,沒有呼籲推翻和取代現有的世界秩序。

未來的世界秩序將會是什麼樣呢?首先,西方國家的衰落使它們越來越難以強制推行其對世界秩序的自由主義解讀。七國集團國家(美國、加拿大、法國、德國、意大利、日本和英國)佔全球GDP的份額已經從1992年的68%下降到2018年的30.15%,預計到2023年將下降到27.26%。儘管軍事能力的下降沒有那麼猛,但北約的防務支出也從佔全球總支出的2/3下降到了2017年的一半多一點。

其次,未來世界秩序推崇的價值可能會變得更加包容,其中一些價值被重新定義。更加包容意味着和平、發展、國家主權和互惠互利等已寫入《聯合國憲章》的價值觀有可能受到更多關注;重新定義指的是在談到自由市場、人權和民主等價值觀時可能會有更全面、更充分的解讀。隨着中國和印度的崛起,對於如何定義這些價值觀,它們的觀點也許將更有分量。

第三,在未來的世界秩序中,金磚國家等非西方國家可能會更多地參與決策,決策可能會更多地反映它們的觀點和利益。

最後,世俗國際秩序的可持續性取決於主要大國(尤其是中國和美國)能否找到遏制分歧外溢的方法,共同應對世界秩序所面臨的挑戰。這需要大國頂住各自國內的政治壓力,以遠見、勇氣和智慧做正確的事。

簡言之,未來的世界秩序可能既有延續性又有變化。無論喜歡還是不喜歡,儘管存在着缺陷,現有的國際秩序都要好過任何替代方案。現在是世界各國領導人認清這一事實,共同捍衛和完善它的時候了。


文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

文章原刊於《中美聚焦》 

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