黎洪和:為東盟解困

2016-12-27
黎洪和
新加坡 ISEAS — Yusof Ishak 研究所研究員
 
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明年是東盟成立50周年。東盟未能就中國的南海領土主張問題形成共識,引起整個地區的擔憂。由於所有決定都需根據「共識要求」,達至情況各異的成員國,在保護國家利益時又可團結在一起的目的,但這也限制東盟在應對安全威脅時的效率。

共識規則讓東盟沒有在 2001年9月11日美國遭遇恐怖襲擊之後,跟隨美國領導的反恐戰爭中採取統一戰線。同理,對於朝鮮的挑釁,例如繼續核試、2010年襲擊南韓天安號護衛艦,造成46名水兵喪生,東盟對此也保持沉默,因為一些成員國同情朝鮮政權。

然而,南海領土糾紛,便最能體現東盟的「共識原則」如何限制了它的效率。 如何應對在地區內日益獨斷的中國?這一個問題,造成東盟成員國之間的分裂,遠比之前任何問題更嚴重。

在2012年東盟部長會議上,東盟首次未能達成聯合聲明,因為柬埔寨不允許提及任何關於中國在南海所製造的事端。 2016年7月,東盟外交部長會議在聯合公報中,也沒有提到國際仲裁庭對中國作出的不利裁決。

東盟無法在南海問題上有所作為,導致成員國政府和公民質疑東盟,沒有能力做到其憲章開宗明義的「維持和強化和平」目標。此外,最近的僵局可能迫使一些成員國通過其他途徑解決問題,最終影響到東盟的地區和國際重要性。

東盟必須解決這一共識難題,要麼通過程式改革,要麼通過制度創新。首先,東盟應該遵循2006年東盟資深顧問團(Eminent Persons Group)做出的建議,引入多數決策規則。隨著東盟活動範圍的擴大,顧問團觀察認為,應「考慮其他靈活的決策機制」,包括投票。

歐盟很早就採取了這一治理機制,而即便在東盟內部,也有多數投票決策的先例,特別是在地緣政治和安全問題上。比如,《1995年東南亞無核區條約》成立了委員會,在「無法形成共識」的情況下,可以按照三分之二多數原則決策。

當東盟國家無法形成共識時,應區分兩類問題,以決定怎樣解決:對成員國主權、領土完整和獨立自主構成明顯影響的問題;以及對地區安全構成明顯影響的問題。對前一種問題,東盟成員國應該尋求共識,除非當事國有別的決定。 但對後一種問題,它們應該可以選擇多數票規則。

據此,如果一個問題重大影響地區安全,而不威脅到特定成員國的主權、領土完整和政治自主,就不應該允許這個國家阻礙其他所有成員國,犧牲地區安全。

另一種克服共識難題的方法,是採取新的制度框架。比如,建立一個按照多數票規則運行的東盟南海糾紛管理委員會,這樣能樹立東盟在該問題上的立場,並與中國一同解決分歧。

或者,在南海有領土主張的東盟成員國可以結盟,並吸收無關利益的東盟成員國。在東盟內部建立南海小組,在東盟相關會議之前,形成其自身的共同立場,這樣更有可能產生整個東盟的共識。

如果以上提案失敗,所有地區內立場相近的國家,不管它們是否在南海有領土主張或是否是東盟成員國,應該結成更大的小組,通過在東盟地區論壇和東亞峰會等地區級平台上,展現共同立場來解決該問題。

未來,如果環境允許,這一地區小組可演化為更全面的地區安全佈署,使東盟領導的機制更加完備。加入非成員國可能會影響東盟的團結;但如果東盟成員國要決定嚴格堅守共識決策原則的話,這是一個必須接受的取捨。

儘管如此,共識原則不應該放棄。在任何可能的時候,就重要問題形成一致,最符合東盟的利益,如果不涉嚴重威脅地區和平的話,也包括南海糾紛。在這方面,東盟成員國應該建立更多彼此之間以及與中國的信任、合作和對話。 所有東盟國家都必須在各自的國家利益,和更大的地區利益之間達到平衡。

至於中國,它應該比東盟國家對安全問題更為敏感,也更願意將南海變為和平與繁榮的避風港,而不是緊張與對立的競技場。

 

黎洪和 (Le Hong Hiep) 是新加坡 ISEAS — Yusof Ishak 研究所研究員 , 即將出版新著 《與巨人為鄰》。

Copyright: Project Syndicate, 2016

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