陳凱文:「一地兩檢」必定違憲?

2017-05-18
陳凱文
學研社成員
 
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高鐵「一地兩檢」問題爭拗不斷。(大公報資料圖片)

自高鐵興建以來,如何實行「一地兩檢」的問題,便一直爭拗不斷,擾攘至今未有定案。有媒體表示,政界一直盛傳「一地兩檢」方案,最快將於本月正式出台,方案將會採用參考「深圳灣模式」,即是將高鐵聯檢大樓的一部分地域,劃為內地口岸區,全面實施內地法律,內地執法人員將擁有全面的司法管轄權。 

然而,「一地兩檢」問題的焦點所在,從來不是其運作模式,而是有否違反《基本法》的相關規定。因為根據《基本法》第18條第二款:「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施」,而《基本法》第 22 條第二款和第三款則規定,「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構,須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准」,以及「均須遵守香港特別行政區的法律」。 

因此,主流泛民主派一直強調,高鐵內地口岸區內若是全面實施內地法律,便有可能觸犯上述規定。例如:民主黨主席胡志偉日前便表示,不論透過哪種形式引進一地兩檢,均會違反《基本法》第22條及第18條。建制派方面,基本法委員會副主任梁愛詩,則有不同的意見。她在近日接受電台專訪時,便表示「《基本法》沒有訂明高鐵站應該點做」。 

聯檢區撥歸國家可滿足法理需求 

問題回來了,究竟事實是否如胡志偉所言,怎樣「一地兩檢」都是違憲呢?那便要看「一地兩檢」和「兩地兩檢」如何定義。現在我們俗稱的「一地兩檢」,是指香港和內地的通關檢查工作,同在高鐵九龍總站的聯檢大樓(或地庫)內完成。然而,如果將聯檢大樓內的內地口岸區,乃至整棟聯檢大樓,從香港特區的行政管理區域劃走,從此撥給深圳市政府乃至中央直接管轄,便能做到法理上的「兩地兩檢」,同時做到地理概念上的「一地兩檢」。 

那麼,要怎樣做得到呢?在解釋法律上的修改之前,我們必須先弄清楚,香港特區設立的法源,特區內的土地所有權,以及土地管理權由來誰決定的問題。自香港回歸之後,香港特區內的土地和海洋主權,均屬於中華人民共和國。香港之所以可以設立特區,乃是源自《憲法》第31條和第62(13) 條的規定,全國人大以此頒佈了《全國人大關於設立香港特區的決定》,同時頒佈了一條全國性法律:《香港基本法》,作為香港特區的憲制性文件。 

國務院有權劃分特區行政區域 

值得注意的是,根據《基本法》第7條,香港特區境內的土地和自然資源屬於國家所有,中央賦予特區政府管理、使用、分發和出租權,而香港特區之行政區域的面積大小,《基本法》本身並無明確規定。那麼,由誰來決定香港特區有多少面積呢?答案是國務院。依照《憲法》第89(18)條:國務院可在全國人大和全國人大常委授予的其他職權。與此同時,根據上面提到的《全國人大關於設立香港特區的決定》:「香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公布」,國務院自此便擁有了香港特區的區域劃分權。 

事實上,香港特區現時的行政區域,本身便是由國務院頒佈的《第221號國務院令》和《香港特區行政區域圖》所決定,港府並沒有《香港特區行政區域圖》規定以外的土地管理、使用、分發和出租權,更沒有司法管轄權,反之則有。既然泛民主派堅持認為,只要高鐵高鐵聯檢大樓,或大樓內的內地口岸區,仍屬香港特區的行政區域,便必然違反《基本法》第18條和第22條,國務院便只剩下將該地收歸「國有」一途了。 

從法理上而言,把高鐵站、聯檢大樓,或大樓內的內地口岸區收歸「國有」,程序也不複雜,便是重新頒佈一個新的《國務院令》,並修訂現行的《香港特區行政區域圖》即可。由於全國人大早已把香港特區行政區域的劃分權,授予給國務院,整個程序便不需再事先經過全國人大審議。另一方面,由於香港特區行政區域的面積大小,《基本法》並沒任何法律規定,所以把高鐵的內地口岸區收歸「國有」,便不須不需修改《基本法》,也不需在《基本法》〈附件三〉內加入全國性法律。 

事實上,國務院在過去,已曾重新劃定澳門特區的水陸界線。在2015年12月16日國務院常務會議審議通過了新的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖(草案)》,並公佈了新的《第665號國務院令》,把本來屬於珠海管轄的行政水域,以及澳門向珠海市租借的關閘澳門邊檢大樓,正式撥歸澳門,使澳門的水陸管轄面積將有原來的30平方公里,增至85平方公里。同樣原理,既然國務院可重新劃定澳門的水陸界線,也可重新劃定香港的水陸界線,把高鐵聯檢大樓,或者是聯檢大樓的部份樓層收歸「國有」,解決一地兩檢問題。 

伸延閱讀 

《基本法》 

http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/index.html 

《憲法》 

http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm 

《全國人大關於設立香港特區的決定》 

http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/images/basiclawtext_doc10.pdf 

《第221號國務院令》 

http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/images/basiclawtext_doc11.pdf 

《第665號國務院令》 

http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/20/content_10456.htm 

 

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