韓成科:中央指令權制度化並非壞事 政府有憲制責任落實指令

2019-02-28
韓成科
香港文化協進智庫副總裁
 
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中央政府向香港特區發出「公函」,支持特首依法取締「香港民族黨」決定,強調維護國家主權、統一和領土完整是特區政府的職責,並要求特首提交相關報告。中央向特區政府發出「公函」過去亦有先例,例如早年設立深圳灣口岸以至特區政府在北京設立辦事處等,中央也曾向特區政府發出「公函」。但不同的是,這次中央不但就依法取締「香港民族黨」一事發出「公函」表達立場,更藉此對特區政府提出要求,包括:「香港特別行政區應當依法履行維護國家安全的憲制責任」;「請行政長官就依法禁止『香港民族黨』運作等有關情況向中央人民政府提交報告。」

這說明中央這次發出「公函」,不僅僅是就取締「民族黨」一事表達中央的立場,顯示打遏「港獨」的國家意志,更是明確向特首和特區政府下達指令和要求,體現中央對特區政府的指令權,並且通過「公函」方式將這個權力制度化。

根據基本法,特首具有雙重身份,既是香港特別行政區政府的首長,也是香港特別行政區的首長,既要對香港特別行政區負責,也要對中央人民政府負責,是一種「雙首長雙負責制」。基本法第43條和第48條(8)款,亦明確列明行政長官須對中央負責以及「執行中央政府就本法規定的有關事務發出的指令」。但儘管如此,中央以往都沒有一套機制去行使有關權力。當然這不是說中央沒有渠道向特區政府下達要求或指令,例如近年已經制度化的特首述職安排,正是讓中央向特首提出工作要求,但有關指令權的下達仍然未有制度化。

從法律上講,「指令權」是單一制國家政治架構中一個常見的法律概念,是指地方政府或下一級行政機構接受中央政府的直接行政指令。以美國為例,地方政府需要執行由美國總統發出的「行政指令」(Executive Order)。在羅斯斯福總統任內,就曾頒發三千多個行政指令,而中國作為單一制國家,對地方政府發出行政指令亦是常有。因此,基本法亦列明了中央對港的指令權。

無疑,在回歸後一段長時間,中央都沒有明確行使有關權力,導致指令權未有形成一套制度,令香港社會甚至「遺忘」了中央對香港有這樣的權力。這次取締「民族黨」事件關係國家安全、主權以及「一國兩制」,正是一個合適的機會讓中央行使這個指令權,要求特區政府依法履行維護國家安全的憲制責任,並提交報告,這正體現中央指令權的制度化。

固然,任何凸顯中央權力的安排,都肯定遭到泛民的反對,但將指令權制度化其實並非壞事:一是中央指令權從來都存在,既然是合法權力,將其制度化勝於在暗地進行,始終「公函」會公之於眾,反而有助公眾知悉和監察。二是中央對於有關權力一直十分克制,這次主要是針對「港獨」勢力才會直接下達指令,而對於其他事宜相信中央不會隨意發出指令,指令權並不會恆常化使用。三是回歸以來不少學者已經建議,就中央指令權確立相關的工作機制或制度,以明確中央行使相關權力的原則、權限、方式與工作程序等。這次以「公函」提出指定正是將有關權力制度化,也是對基本法實施制度的完善,不應從負面角度理解。

對特區政府來說,有關指令並非善頌善禱,也非提醒,而是明確的工作要求,特區政府有憲制責任落實有關工作,包括對「港獨」勢力持續、全面的打遏,也包括在區議會等選舉上把關,確保「遏獨」工作全覆蓋等等,都是特區政府需要處理的工作。

 

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

 

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