陳凱文:規定公務員宣誓 可用行政命令嗎?

2019-12-10
陳凱文
學研社成員
 
AAA

c53cfbfa-63d0-4260-be2d-5ef61516ce26.jpg

日前,立法會公務員及資助機構員工事務委員會通過議案,促請特首林鄭月娥發布行政命令,要求所有公務員宣誓擁護《基本法》、效忠中國香港特區。在上篇文章中,本欄提到《基本法》第104條並無要求公務員就職前宣誓,若要加入此一要求,是否應該考慮修改《基本法》的問題。法理上而言,修改《基本法》能為公務員宣誓提供憲制性基礎,但是從中央官員過去的發言中,我們能看到中央一直對修法持着保留態度。

可是有一點需要注意,在上月十九屆四中全會之後,港澳辦主任張曉明曾經發表署名文章,當中談及中央對港的全面管治權時,曾提及中央擁有《基本法》的制定、修改、解釋權,並強調《基本法》解釋權的行使不應取決於某些人的主觀好惡,而應根據實際需要決定,該解釋就解釋。以此推論,中央在未來有會否突破心理關口,按其實際需要修改《基本法》,變成該修改就修改呢?這個問題,還需留待日後觀察。

不過無論如何,我們也有一點可以肯定:中央即使不修改《基本法》,特區政府還是可以透過本地立法的方式,修改現行的《宣誓及聲明條例》,並在條文中加入公務員必須在就職前宣誓擁護《基本法》和效忠中國香港特區的規定。正如《基本法》也沒規定區議員必須就職前宣誓,但是現行《區議會條例》第34(1)( b)條仍規定,參選人必須填妥一份載有擁護《基本法》及效忠中國香港特區聲明的提名表格,方能取得參選資格。

可是今次有趣的地方,在於立法會及資助機構員工事務委員會通過的議案,卻不是建議政府修例,而是建議特首以行政命令的方式,要求公務員就職前宣誓。不諱言的說,建制派提出此一建議,背後似乎蘊含着政治盤算。畢竟,若是採用本地立法方式修例,草案便須交由立法會審批。若按照回歸以來的立法速度來看,政府若要完成修例,可能需時一年或以上。

另一方面,雖說根據《基本法》附件二的規定,政府所提出修例的草案,只需獲得出席會議的全體議員的過半數贊成票便可通過,而泛民主派在議會並不過半,但是在當今政治形勢之下,泛民必然會在修例過程中發動拉布,亦有可能發動其支持者包圍甚至是衝擊立法會,使本已動蕩的政治局勢進一步升溫。可見建制派建議特首以發布行政命令的方式,規定公務員就職前必須宣誓,似乎是要避開本地立法可能引來的政治爭議。

然而,不採用本地立法的方式修例,也有一些問題。首先,《基本法》第48(四)條雖已授予特首發布行政命令的權力,但是特首若要行使此一權力,是否仍須由本地法例另行規定呢?這是一個問題。此外,特首若要藉着發布行政命令規定公務員宣誓,又應遵照哪一條現行本地法例的具體規定呢?動議似乎沒有提及。

縱觀現行法例,唯一可供特首發出此種行政命令的相關條文,似乎只有《緊急情況規例條例》,即坊間俗稱的《緊急法》。特首會同行政會議可在緊急情況或危害公安的情況時,可根據該條例第2(g)條的規定,修訂任何成文法則,暫停實施任何成文法則,以及應用任何不論是否經修改的成文法則。特首在緊急情況下頒布的規例和命令,即使跟任何成文法則中所載者有抵觸,在其正式宣布廢除前,仍具法律效力。

只不過,高等法院早前裁定,特首在「危害公安的情況」下引用《緊急法》,以及引用《緊急法》所訂立的《禁止蒙面規例》違反《基本法》,政府正為此一裁決提出上訴。裁決作出之後,法工委發言人曾經表示,只有全國人大常委會有權判別某條本地法例是否違反《基本法》,但是法工委的講話在性質上而言,並不等於人大釋法,並無法律約束力。

換言之,在政府完成上訴之前,或者人大為此作出釋法之前,相信特首暫時不會再次引用《緊急法》。況且,規定公務員就職前宣誓,跟香港有否出現緊急情況或者危害公安的情況,沒有直接關係,可見引用《緊急法》修改現時《宣誓及聲明條例》,做法並不合適。

至於特首在沒有其他本地法例的規定下,直接引用《基本法》第48(四)條發布行政命令,做法亦不理想,而且泛民仍有機會因此而提呈司法覆核,質疑特首以行政命令取代立法,侵犯了立法會作為香港唯一立法機關的權力。是故,在人大常委會透過解釋《基本法》第160條,奪回香港法院的「違憲審查權」,又或者為《基本法》第48(四)條進行解釋之前,特首利用行政命令取代本地立法,很有機會遇上法律挑戰。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

延伸閱讀
  • 毋庸諱言,聶局長是有壓力的。他的兩個公務員出身的戰友——商務及經濟發展局局長邱騰華和教育局長楊潤雄,最近都突然硬起來,而且成功交差,唯有他仍然未交功課。

    李伯達  2020-06-10