陳凱文:全國人大能立「港版國安法」嗎?

2020-05-22
陳凱文
學研社成員
 
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全國人大會議今日開幕,議程之一是審議由常委會提請的《關於建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》,屆時全國人大將制定「港版國安法」,並根據《基本法》第18條規定,直接將列入《基本法》附件三,然後不用經由本地立法,直接由特區政府直接宣布實施。

為此,民主派立法會議員發表聯合聲明,批評全國人大此一做法是「變相為23條立法」,公然僭越《基本法》白紙黑字訂明屬於香港的立法權,「明目張膽撕毀港人與中共就回歸所立之契約」,以及無視港人走上街頭所表達對自由瀕危的恐懼,令香港變成「一國一制」。

其實,只要香港還是實行資本主義制度,香港便不會變成「一國一制」。當然,坊間口中的「一國兩制」,往往是跟香港的高度自治混同,所以同情地理解,非建制派是批評全國人大訂立「港版國安法」,是損害香港的高度自治。問題是:北京的做法真是如非建制派所言,是「僭越《基本法》訂明屬於香港的立法權」嗎?

答案是否定的。根據《憲法》第62條(三)條:全國人大有權制定和修改全國性法律。換言之,所謂「港版國安法」雖說是全國人大專門為香港特區制定的國家安全法,但在性質上而言,仍是全國性法律,在全國領域內適用,任何人在全國領域內均需遵守。至於有否屬人或域外法律效力,則視乎這條「港版國安法」怎樣規定。

其次,《基本法》雖授予香港特區制定本地法律的立法權,但是《基本法》第18條第三款早已訂明:全國人民代表大會常委會在徵詢其所屬的基本法委員會和香港特區政府的意見後,可對列於《基本法》附件三的全國性法律作出增減。全國人大制定「港版國安法」後,將之列入附件三,不過是行使《基本法》早已賦予的權力,而非什麼「僭越」。

至於所謂「繞過」立法會一說,亦是站不住腳。《基本法》第23條的規定,是香港特區「應」自行立法保障國家安全,不是「只能由」香港自行立法。換句話說,中央只是要求香港自行立法,但不代表香港未能履行憲制責任時,中央便不可引用《基本法》第18條,把內地國安法引入香港,或者先為香港另立一條國安法,再將之引入香港。

此外,《基本法》第18條第二款早已訂明:列於附件三的全國性法律,不只可以本地立法方式實施,還能由特區政府在當地公佈實施。事實上,過去列入附件三的法律,為何要由本地立法實施,只是因為內地法律的條文格式和罰則,均跟香港不同而已。

可是,今次的「港版國安法」既然是專為香港而設,便有可能跟隨香港現行成文法的條文格式,罰則亦會跟足香港,自然再無本地立法的必要,而可直接公佈實施。直接公布實施後若有人違反,控方只須按照《公訴書規則》 第4條規定,在公訴書上載有在香港實施的全國性法律條文的提述,即可作出起訴。

至於科大社會科學部副教授成名質疑,全國人大訂立「港版國安法」違反國際人權法,但是不論《公民權利及政治權利國際公約》還是《香港人權法案條例》,均在保障言論、結社及集會自由的同時,亦有規定政府可為維護國家安全的必要,而依法律規定加以限制,可見成名的質疑,並無法理上的依據。

 

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