曾鈺成:因選舉推遲而產生的立法機關空缺

2020-08-03
曾鈺成
立法會前主席
 
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行政長官會同行政會議動用《緊急情況規例條例》立法,把第七屆立法會選舉的日期推遲一年;由此而產生的立法機關空缺如何填補的問題,特區政府認為涉及《基本法》的規定,所以提交全國人大常委會處理。採用甚麼辦法處理,官方的說法是完全由人大常委會決定,特區政府沒有提出任何建議。但是,特區政府想要的,顯然是在第六屆立法會任期完結(今年9月30日)至第七屆立法會任期開始(明年10月1日)之間,有一個正當的立法機關,可以行使《基本法》賦予立法機關的所有職權。可以想到的辦法不外兩個:其一是在第六屆和第七屆立法會之間增設一屆(「第六A屆」?),任期一年;其二是把第六屆立法會的任期延長一年。

人大常委會決定的法律效力

有些人以為,由於推遲換屆選舉會影響立法會的任期,可能抵觸《基本法》的有關規定,所以要提請「人大釋法」。有這想法的人把人大常委會2005年對《基本法》第五十三條第二款的解釋作為可比較的先例。當年行政長官董建華在任期結束兩年前離任,曾蔭權接任。《基本法》沒有說明在這情況下接任的新的行政長官任期應為原行政長官的剩餘任期,抑或是正常的5年任期;這問題於是要由「人大釋法」解決。

但特區政府現在面對的問題,完全是另一回事。《基本法》第六十九條說得清清楚楚:「香港特別行政區立法會除第一屆任期為兩年外,每屆任期四年。」人大常委會不可能通過「解釋」這條文,改變任何一屆立法會的任期,以解決「填補空缺」的問題。

對於行政長官向中央呈交的緊急報告,國務院回覆說:「對於香港特別行政區第七屆立法會推遲情況下如何處理立法機關空缺的問題,中央人民政府將依法提請全國人民代表大會常務委員會作出決定。」

人大常委會作出一項「決定」來處理《基本法》沒有規定的問題,可參考的先例是2017年關於「一地兩檢」的決定。高等法院法官對「一地兩檢」司法覆核的判詞提及人大常委會決定的性質和地位,其中包括:一、人大常委會的決定等同「釋法」,本港法院無權裁定有關決定不具法律效力;二、人大常委會有權決定某個議題是否符合《基本法》及「一國兩制」;三、人大常委會可以通過頒布「決定」來行使其監督權;四、人大常委會可以在《基本法》的框架外制定對香港有法律約束力的規定。

立法機關選舉產生每屆四年

《基本法》規定, 香港特別行政區的立法機關是立法會(第六十六條);立法會由選舉產生(第六十八條),除第一屆外每屆任期四年(第六十九條)。如果採用上面說的第一個辦法,即在第六和第七屆之間增設一屆立法會,這一屆的任期只有一年,而且不可能通過選舉產生(如果可以進行選舉,第七屆立法會選舉便不用推遲),這就違反了第六十八和第六十九條的規定。不過,人大常委會關於「一地兩檢」的決定,批准在特區一個指定範圍內(西九龍站的內地口岸區)實施內地法律,認為這並不違反《基本法》第十八條關於附件三以外的全國性法律不在特區實施的規定。人大常委會是否會以同樣道理,認為增設一屆有特殊任期和產生辦法的立法會,沒有違反第六十八和第六十九條呢?

根據上面引述的高等法院判詞,人大常委會如何處理「填補空缺」問題,有十分廣闊的空間。然而,人大常委會作出決定時也要考慮,由一個《基本法》規定以外的、並非選舉產生的機構行使立法會的全部權力,是否合乎比例原則(proportionality principle)。(回歸時因「直通車」被毁而成立的臨時立法會,亦規定只可制定「為確保香港特別行政區的正常運作所必不可少的法律」。)

延長任期帶來後果不易處理

另一個辦法是把第六屆立法會的任期延長一年。這雖然也違反了第六十九條,但起碼不涉及議員的產生辦法問題。特區政府似乎認為這辦法還有一個好處:原本因第六屆立法會任期完結而宣告失效的法案和財務議案,都可以「復活」,在來年繼續處理。

不過,第六屆立法會延長任期也會帶來其他後果。首先是要處理為填補議席空缺進行的補選。第六屆立法會因議員被取消資格而懸空的議席,有關訴訟經已全部完結的,最少有兩個空缺未有進行補選。先前未有補選的原因是《立法會條例》規定補選不得在立法會當屆任期結束前的 4 個月內舉行。假如任期延長一年,便須依法進行補選,但這又回到疫情下不能選舉的問題了。這應如何解決?補選是香港本地法律的規定,也要由人大常委會決定怎樣處理嗎?

還有就是延任的議員應否包括剛在原定的換屆選舉中被取消參選資格的4名議員?立法會議員參加另一次選舉,被取消參選資格,但他的立法會議席不受影響,已有先例。可是,根據人大常委會2016年11月對《基本法》第一〇四條的解釋,擁護基本法和效忠香港特別行政區,「是參選或者出任該條所列公職(包括立法會議員)的法定要求和條件」。一個人如果因不符合這「法定要求和條件」而被取消參選資格,卻可以繼續出任須符合同樣的要求和條件的公職,豈非矛盾?這問題又會否在人大常委會的決定中處理?

由於換屆選舉不能及時舉行而產生的問題,既不能從《基本法》的條文裡找到解決辦法,也不能完全由特區自行立法處理;人大常委會這次決定的重要性不言而喻。這決定會只針對眼前的情況嗎?還是會為所有類似的情況訂出一般的規定?

 

文章原刊於《am730》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

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    黎棟國  2020-08-03