何瑞恩:拜登可能啟動對台政策審查更新指針

2021-01-13
 
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何瑞恩預期,北京可能因為華盛頓對台政策調整而懲罰台北 中評資料相

奧巴馬時期的白宮高官何瑞恩(Ryan Hass)分析各方對蓬佩奧解除美台交往內部限制的反應,認為拜登政府比較可能恢複評估和批准美台接觸的規程,確保符合美方長期政策的精神;並可能啟動對美國對台政策的審查,更新美台接觸的指導方針。

布魯金斯學會研究員、該學會台灣研究項目暫行主任何瑞恩11日在布魯金斯官網撰文,題為「解除對美台關係的限制後,接下來會發生什麼」。2013至2017年間,何瑞恩擔任白宮國安會中國事務主任。

何瑞恩回顧了美台交往規程的發展歷史:美國與中華人民共和國建交後,美國政府制定了指導方針,以界定在非官方關係中允許與台灣進行何種互動。克林頓政府1994年通過一項全面的跨部門對台政策評估,正式確定了這些指導方針。從那時起,接觸準則穩步發展,擴大了非官方接觸的範圍,基本上沒有大張旗鼓。比如在1995年至1996年的台海危機之前,美台安全討論主要集中在軍售上。台海危機後雙方就台灣防務問題進行更廣泛磋商,新的安全對話機制悄然啟動。

隨着時間推移,密集的對話架構逐漸形成,以支持華盛頓和台北就越來越廣泛的問題進行溝通。鑒於美台官員之間的大部分互動都是在公眾視線之外進行的,美國對台接觸的穩步擴大加強了雙邊關係,但沒有與北京產生重大摩擦。

在特朗普政府的後半期,美國國務院進行內部評估,對現有的聯繫準則進行審查,以期找到方法,展示對台灣更明顯的支持。這次內部政策評估的完成恰逢特朗普政府即將結束,拜登被確認當選總統之後。

在美國國會山發生騷亂,特朗普政府內部混亂之時,蓬佩奧選擇了公開宣布以前的美國政府對台交往準則無效。何瑞恩說,蓬佩奧明顯沒有與繼任者磋商,而且將由接任者而不是他面對由此決定帶來的後果。

何瑞恩指出,蓬佩奧發佈的新聞聲明措辭含糊,內部也不一致。它一方面指出,美國將自己從其先前的對台接觸政策限制中解放出來,但在另一方面又指示,所有與台灣聯繫是通過「美國在台協會」(AIT)處理。因此,蓬佩奧最終可能只是將與台灣接觸的監督責任從美國國務院移交給AIT。

蓬佩奧宣布解除美國國務院對台接觸內部規程後第一個工作日,美國國務院就在主要官員每日議程安排中主動宣布,負責政軍事務的助理國務卿庫珀11日中午與台灣駐美代表蕭美琴會面。日前庫珀剛參加了美台政軍視訊對話。

對於各方在蓬佩奧宣布後的反應,何瑞恩指出,台灣官員對此宣布的最初反應是興高采烈的,但他注意到蔡英文對此沒有表態。他分析,這符合蔡的風格,蔡英文自己可能也在經歷過渡,她可能也要適應即將下台的特朗普政府在一個敏感問題上發起政策轉變的獨特性。

何瑞恩指出,北京方面的初始反應則是尖銳的。他引用環球時報題為「蓬佩奧或讓台灣當局的日子倒計時」的評論,以及中國外交部發言人的表態。他認為,北京的受挫感可能會在美國駐聯合國大使計劃於1月13日開始訪台的事情上得到更具體的表達。在最近美國高官訪台時,解放軍在台灣附近進行了軍事行動,以表達其不滿。

何瑞恩預期,北京可能會因為華盛頓的政策調整而懲罰台北。這樣做將符合北京以往回應美國支持台灣的明顯行動而採取的模式。過去4年北京拿走了台灣的5個「外交盟友」,未來幾周,北京可能會尋求增加這個名單。

何瑞恩分析,在有機會對即將上任的拜登政府採取措施之前,北京可能不會對美國做出升級反應。他說,中方認識到,蓬佩奧的觀點在1月20日之後將不再具有政策份量。北京可能不希望在當下對蓬佩奧的聲明反應過度,從而先發制人地阻止自己在未來幾年探索與美國建立一種不那麼對抗的關係。

對於拜登政府對蓬佩奧這個決定的應對,何瑞恩分析,拜登政府將有4個選擇:

1,公開撤銷蓬佩奧的聲明;2,堅持蓬佩奧的決定,允許美台關係在官員接觸的水平、頻率或公眾形象沒有指導方針的情況下運作;3,指示國務院恢複評估和批准美國政府各部門與台灣有關部門的接觸,以確保這種接觸符合長期政策的精神,儘管未必是過去接觸準則的文字;4,在蓬佩奧聲明的激勵下,啟動對於台灣政策的審查,對美台非官方關係的利益和優先事項進行新評估,制定更新的與台灣方面接觸的指導方針。

何瑞恩分析,考慮到撤銷蓬佩奧的聲明將使美台關係陷入困境,而接受蓬佩奧的決定可能會引發不協調行動的風險,從而在台灣海峽造成意想不到的升級壓力,前兩種選擇都是低概率情形。這使得第三或第四個選項更有可能出現,而且這些選項並不相互排斥。例如,拜登政府在更新與台灣的非官方關係的指導方針時,可以將第三種選擇作為一個佔位符。

何瑞恩認為,拜登政府可能還需要決定如何私下和公開談論兩岸關係。中國官員將利用與拜登政府的初步私下外交交流,迫使他們公開否定蓬佩奧的決定。他聲稱,拜登團隊應當回應這些要求,強調北京採取的威脅或邊緣化台灣的行動越多,華盛頓就越有必要擴大接觸和增加對台灣的明顯支持。

何瑞恩表示,拜登過渡團隊似乎已經在公開場合擺出了一種平衡的姿態。它重申了拜登對一個中國政策的支持,以及希望「與台灣人民的願望和最佳利益相一致的兩岸問題的和平解決」。拜登過渡團隊的聲明同時向北京方面保證,並向台灣人民重申其方針將以關心他們的福祉為指導。這樣的做法可能不會讓人生氣或激動,但在目前這個時刻,這或許也不全是壞事。

 

文章原刊於微信公眾號《中評社》。

 

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  • 無論是特朗普還是拜登贏得11月的大選,美國與台灣建立更緊密安全關係的趨勢都很可能繼續下去。過去三年來,國會和其他地方的各種親台舉措都得到兩黨的強烈支持,事實上的美台軍事同盟正迅速變成現實。

    特德·蓋倫·卡彭特  2020-10-05