陳凱文:協商產生特首,要改附件一?

2021-01-27
陳凱文
學研社成員、福山智庫研究員、全國港澳研究會會員
 
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全國政協副主席梁振英日前表示,不論《中英聯合聲明》還是《基本法》均列明,特首可通過選舉或協商產生,所以特首未來即使改由協商產生,英國都不能批評中方違反《聯合聲明》。為此,特首林鄭月娥表示,無論從歷史發展,或現實選舉帶來的效益,特首以選舉產生是比較好,又指若以協商取代選舉,就要修改《基本法》附件一。

不諱言的說,林鄭這番說話,實在並不合適。須知道,香港的政制發展決定權在全國人大常委會,屬於中央對港全面管治權的一部分。在此情況之下,特首雖說是香港特區的最高代表,但是在國家地方行政級別當中,只不過是正部級幹部。是故,在全國人大常委會作出任何決定前,特首實在不宜評論特首是否適合以協商產生,否則便有越權之嫌。

另一方面,所謂特首若以協商取代選舉,就要修改《基本法》附件一的說法,亦是值得商榷。同情地理解,此一說法主要源自《基本法》附件一第七款,以及全國人大常委會為此條款而作出的解釋,即是坊間俗稱的「政改五步曲」。可是從立法原意而言,附件一第七款所提及的「如需修改」,應是指其修改本來便未被《基本法》所提及,同時是以新方法取代舊的產生辦法。如此一來,便衍生兩個問題;

首先,究竟協商產生特首,是否《基本法》從未提及的方法呢?不是。誠如梁振英所言,不論《聯合聲明》第3(四)款還是《基本法》第45條第一款,均是早已列明:「行政長官在當地通過選舉或協商產生」,只是沒有述明協商產生特首的具體措施和程序。換言之,全國人大常委會只須行使《基本法》第158條所賦予的釋法權,解釋清楚特首由協商產生的具體辦法即可,而不須依照「政改五步曲」修改附件一的程序。

其次,協商產生特首,是否真的如林鄭所言,是取代舊選舉?全國人大常委會尚未釋法或作出決定之前,我們難以知道答案。可是從理論上而言,特首通過選舉還是協商產生,其實是可以並存,或者是作為一種後備方法存在。所謂並存,便是既有選舉,又組成產生特首的政治協商會議,選舉和協商的人選若不相同,則由中央政府挑出其中一人任命。

至於協商作為後備方法,便是指香港若是出任一些突發情況,例如疫情或騷亂,致使特首選舉無法正常舉行;又或者是一些不言而喻的原因,致使特首選舉的當選人,最終不獲中央政府任命,由於《基本法》並無詳述特首選舉當選人不獲中央任命的話,究竟可以怎麼做,全國人大常委會自然可以通過釋法,說明此一情況若果出現,便會改以協商產生。

不過無論如何,協商產生特首都是一個本已存在的方法,而非提出新辦法。此外,協商跟選舉可以並存,亦可作為後備方案。如此一來,便不算協商取代選舉,自然亦不須啟動「政改五步曲」的修改附件一程序,只須由全國人大常委會解釋《基本法》第45條第一款,說明何種情況下特首將通過協商產生,特首人選協商委員會的組成方法,以及特首如何通過協商產生的具體細節即可。

 

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