李浩然:起草基本法時的顧問院

2021-04-04
李浩然
基本法推廣督導委員會委員
 
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立法會網站圖片

十三屆全國人大四次會議通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》。其中針對選舉委員會的關注,除了涉及增加委員人數至1,500人和第五界別之外,對於選委會的功能強化,以及增設總召集人等措施,也會對選委會日後在香港政制當中的角色帶來轉變。

其實,關於選舉委員會的角色,在上世紀八十年代起草《基本法》的時候,就已經有過廣泛討論。在1986年5月13日舉行的政制專責小組第三次會議上,便有委員按當時的社會輿論提出顧問院的想法。而這個最早期的顧問院建議,經過多翻討論後,便成為了《基本法》正式版本中所說的提名和選舉委員會了。

隨着多年的發展,對「顧問院」的討論,又再次被提出來。

行政立法關係的紐帶

過去,選舉委員會只負責選舉產生行政長官。在這次完善制度之後,選委會既選舉產生行政長官,也選舉產生足夠比例的立法會議員。這便形成了選委會影響力同時覆蓋行政和立法的格局。

一直以來,行政和立法關係不順,都被指摘為施政低效的其中一個原因。例如全球有不少國家是實行美式的三權分立制度,但為什麼有些運作不順甚至帶來嚴重的社會災難,例如不少前蘇聯加盟國的東歐國家?又為什麼有些總體上運作順暢,例如美國本身?其中關鍵,在於美國有強大的兩黨作為行政—立法關係的紐帶,作為分立的行政、立法機關關係的連接,避免了像前蘇聯加盟國式的因為行政、立法分屬不同政治力量、立法機關又往往是小黨林立,兩個機關的完全分割帶來長期政治矛盾,最終導致社會和國家的撕裂。由此可見,在行政、立法相對分立的體制下,某種形式的政治紐帶,對於軟性地連接起二者是很有幫助的。而這種連接,又將發揮反哺順暢二者溝通的作用。

然而在香港,選委會在將來能否有效起到這個紐帶作用,還須要視乎選委會如何履行其職責。

常態化的利益整合平台

在過去的體制下,選委會的工作很單一,就是選舉行政長官。除進行選舉之外,任期內基本上是不會有任何其他重大工作。然而在完善制度後,增設了總召集人。這意味着面對重大議題時,選委會將可以有空間作出討論形成共識,以至影響決策方向。而且總召集人的身份,還必須是國家領導人級別。這除了意味着香港市民將長期有人擔任國家領導人的制度建設之外,也表示選委會也將發揮反映中央意志的作用。

而隨着選委會有權同時產生行政和立法機關的人事,對二者的影響力必然會有所增加。從目前的制度設計來看,也必然會產生一定程度的工作常態化。至於政治紐帶作用的大小,則視乎於之後選委會工作常態化的程度。如果選委會是積極行事,跟行政和立法的關係將要如何理順?而這是否意味着選委會將成為日後某種形態的執政聯盟呢?是否會起着類似其他實行選舉制度下的政黨利益整合功能呢?這些關係和具體的運作模式,都必須理順,才能夠對整體政治運作帶來益處。

利益整合是一切政治運作的初衷。什麽是利益整合?這是指不同團體或個人的政治訴求,透過各種政治活動和渠道互相協商和競爭,加以歸納和簡化,最後制定成為政策的過程。在討論利益整合時,我們需要特別留意三個重要的問題:

(一)哪一個社會階層或團體的利益得到整合?

(二)利益整合者是誰和利益整合的場所在何處?

(三)利益整合的機制是什麽?

針對上述三個問題,第一個問題的答案出現在《基本法》中,這就是為什麼經常強調均衡參與,以及由此原則而產生的多元選舉模式和分組別設計。對於第二個問題,選舉委員會一直通過選舉產生行政長官來作為利益整合的場所。日後這個平台的作用會否加強,如上文所述,在於日後工作的常態化程度。但這個制度建設,通過今次完善制度已經構建起來。而第三個問題,也就是日後如何理順選委會和行政以及立法的關係。

由此可見,對於選委會的改革,可以說是完善現有制度的一項精密設計。而對選委會的定位改變,除了當時構想顧問院是由政壇元老前輩而非選舉組成並因而帶來的指導角色,又恰恰回到了三十多年前起草《基本法》時提出顧問院建議的初心。

 

文章原刊於《香港01》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

 

 

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  • 這次改制以重構和重新賦權選委會為核心,實質是根本改變香港管治架構的組成,將過去過多偏重工商、專業的中上層的管治,轉變為兼顧社會各個階層,更能代表香港整體利益。

    文武  2021-04-01