《賢聚嶺南》再思第三部門房屋 跳出公私營房屋供應二元思維

2021-09-06
 
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作者:嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系教授邱勇
嶺南大學政策研究院項目主任葉嘉知

房屋問題向來是香港重中之重的政策議題,而香港劏房的問題更是觸動了中央政府的神經。要告別劏房,加強規管、穩定私樓租金及增加公營房屋供應固然重要,香港同時亦需要增加第三部門房屋 (third sector housing),作香港房屋策略的中長期選項。

過往十年本港居住環境倒退 公屋輪候時間有增無減
香港樓價及租金高昂不可負擔,居住環境擁擠不堪。根據國際房屋組織Demographia的調查,香港的樓價對收入比 (price-to-income ratio) 已由2011年的11.4升至2021年的20.7,香港同為該系列的調查中連續十年樓價最不可負擔的城市。在2011年至2020年間,差餉物業估價署的私人住宅單位租金指數上升了34.6%,遠超過了同期住戶每月入息中位數的升幅。樓價屢創新高令年輕人難以「上車」,過熱的房屋租賃市場更迫使不少市民窩居劏房。劏房住戶人數已由2016年的約20.9萬升至2021年多於22.6萬。未計工廈內的非法劏房,現時全港已有多過十萬個劏房單位。

面對私樓租金高企,公屋理應成為基層市民的「住房安全網」。不過,公屋供應嚴重滯後,無法消化過往累積及新增的住屋需求,公屋的輪候時間因而有增無減。一般家庭的平均輪候時間由2011年的2.2年先急升至2016年4.1年,再在2021年攀升至5.8年 (見下表) ,遠高於少於3年上樓的政策目標;長者一人申請者的平均輪候時間亦由2011年的1.1年,倍增至2021年的3.7年。若我們只從公營房屋供應去解決香港的劏房問題,情況並不樂觀。

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市場失效及房策無力 香港房屋問題雪上加霜
單靠私人市場提供住房,基層市民不免落得愈住愈細、愈住愈貴的下場。不過,政府的干預也因為政策離地或行政官僚,不見得奏效。舉近期運輸及房屋局的酒店和賓館作過渡性房屋用途先導計劃為例,政府原意是希望善用在疫情中空置的酒店和賓館單位,為居住環境惡劣的住戶提供兩年的過渡居所,締造雙贏。但是可能只有年輕、沒小孩的劏房住戶較受惠於該先導計劃,因為不少居於劏房的長者不慣頻繁搬遷,也藏有不少「家檔」,他們不想在搬遷時,棄置原有家具、電器。對他們來說,酒店和賓館單位是一個「雞肋」選項。此外,有意見反映只有兩年的過渡時間及收納空間不足令劏房住戶卻步,這些住戶寧願繼續住在環境惡劣的劏房,也不願搬到較舒適的過渡性賓館。這例子反映了政府在政策設計及執行上政策設計及執行上,未能照顧不同人士的需要。

劏房租務管制不能達致全面告別劏房的政策目標,甚至可能適得其反,因為劏房租管會令市場誤解政府把劏房合法化,催使更多劏房湧現。過渡性房屋能迅速增加部分房屋供應,適合作臨時性的補救措施,筆者並不反對。但從善用公共財政資源的角度來看,過渡性房屋並非高性價比的選項,例如政府補助每個「組合屋」的金額為55萬,與公屋單位造價 (約61萬) 相若,但過渡期太短,成本效益低。有見及此,我們應該更有遠見地把握現有機遇,打破固有公私營房屋供應的二分思維。而第三部門房屋有望打破現有官僚機制的牆,作為香港長遠提供可負擔房屋的新選項。

第三部門房屋可滿足不同種類住戶的需要 應為房屋供應的新選項
第三部門 (third sector) 泛指一般非政府及非商界的志願組織,這些組織一般具有組織力,以利他及非牟利目標自行管理及營運,使組織資源能按公眾利益再分配。第三部門亦稱為「志願部門」 (voluntary sector) 。公營機構向來是程序導向,受既定的規則約束,加上人事編制僵化,限制了其工作主動性和靈活性。相比之下,第三部門能更有彈性地處理不同群組的特別需求,為他們度身訂做相應的服務。在住房的領域中,第三部門的主要服務對象為那些被公私營房屋「排斥」的人士或經常被邊緣化的租戶(如更生人士和單親家庭),為他們提供可負擔的住房。

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一般而言,第三部門房屋能在起初的項目設計,以至日後的營運,切合特定服務對象的需要。由於部分第三部門組織可享有稅務寬免,亦較容易向不同界別(尤其是商界)籌集資金或爭取資助,讓它們有足夠的經濟能力提供有質素而租金相宜的住房。而且,利他為本的營運模式,能確保住房租金不受市場炒賣及牟利心態影響,第三部門房屋租金的釐定通常是按成本 (cost-based) 或住戶負擔能力(affordability-based) 為基礎,而並非僅跟從市值租金。這原則令住戶的住房開支減少,鼓勵儲蓄及讓基層家庭有額外預算支付其他日常開支。

海外經驗指出第三部門房屋對住戶個人的生活素質及整體社會的經濟發展,都有裨益。以奧地利為例,第三部門房屋佔整體租賃房屋約四成,它們不單為市民提供可負擔的適切居所,並為租戶省下不少住房開支,租戶有更多的錢作購物、使用服務及參加不同活動之用,間接帶動城市的宏觀經濟增長【註1】。而斯洛伐克的經驗亦指出第三部門房屋由設計到興建都會考慮最終使用者的需要,同時改變不同持分者的關係,因而有助促進住戶的社區參與及構建和諧鄰里【註2】。

其實,香港的第三部門房屋早具雛形。二戰後,香港房屋協會興建了不少出租屋邨(如真善美村和滿樂大廈),香港平民屋宇有限公司也發展了大坑西邨,為基層市民提供廉租房屋。鑑於劏房圍城,不少社會企業及非牟利組織在過去10年,陸續參與提供「社會房屋」。這些項目都是本地第三部門房屋的典型例子。除提供居住空間外,這類第三部門房屋與公私營房屋不同之處是其價值主導的方針。第三部門房屋的提供者為達到特定的社會目標,會為住客提供不同的支援及服務。例如在「要有光」的「光房」和「光屋」及善導會為更生人士而設的「甦屋」項目中,營運機構會為住戶提供就業培訓、個人支援服務等「增值」支援,協助有需要人士及基層家庭向上流動。不僅如此,不少第三部門房屋都會提倡「共住」概念,要求住戶參願意承擔共住的責任與義務,貢獻社區,增加社區資本及發揮互助精神。

社會服務聯會在2017年推出的「社會房屋共享計劃」,大大推動香港第三部門房屋的發展。可惜,該計劃已於2020年停止贊助新的項目,本港第三部門房屋的發展,有無以為繼之虞。總括而言,發展第三部門房屋,長遠對香港社會利多於弊。香港政府、社會各界及學者應積極研究如何讓第三部門房屋這棵幼苗,在本港茁壯成長,開花結果。

【註1】有關奧地利的第三部門房屋,可參閱Marquardt, S. & Glaser, D. (2020). How much state and how much market? Comparing social housing in Berlin and Vienna. German Politics, doi: 10.1080/09644008.2020.1771696.

【註2】有關斯洛伐克的經驗,可參閱Svidronova, M.M., Meričkováer, B.M., Nemec, J. & Kuvíková, H. (2017). Social housing provided by the third sector: The Slovak experience. Critical Housing Analysis, 4(2): 67-75, doi: 10.13060/23362839.2017.4.2.387.

 

 



 



 

 

延伸閱讀
  • 香港的土地問題不是回歸後才存在的。香港人均GDP是區內最高,樓價列全球最貴城市之一,但很多人住劏房,特別是內地很多城市的住房條件比起香港越來越好。

    郭一鳴  2021-09-08