紫荊黨:行政會議宜掌握實權

2022-01-13
 
AAA

 6.jpg

行政會議體現了香港政權組織形式的行政主導原則,是香港特區政治體制的重要環節,但令人遺憾的是,迄今為止行政會議尚未發揮其應有的潛力和優勢。行政主導不應該是特首的獨角戲,其實可以成為特首指揮行政會議演出的合奏曲。

根據《基本法》,香港特區行政會議是協助行政長官決策的機構,成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任,成員的任免均由行政長官決定。目前行政會議通常每周舉行一次會議,由行政長官主持。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法例和解散立法會前,須徵詢行政會議的意見,但人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施除外。

殖民霸權致權威長期衰弱

香港政治體制是一種地方性政治體制,行政主導設計是這一本質的彰顯,展現了中央對香港地方的全面管治權。行政主導不僅意味着行政權在行政、立法和司法三權配置中居於主導地位,也意味着特首代表中央在整個權力架構中佔據核心地位。在中央與特區關係之間,特首是舉足輕重的樞紐,起到從上統下的作用,中央通過特首對特區實行管轄,特區通過特首承擔對中央負擔的責任。完善選舉制度和未來其他體制改革,都意在鞏固以特首為核心的行政主導體制,而不是削弱這一制度安排。

然而,在實際運作中,《基本法》確立的行政主導優勢尚未完全發揮出來。特區政府手握大量行政資源和權力,卻未能有效運用,而立法、司法機關頻頻阻礙行政機關正常施政,不僅導致特區政府時不時陷入癱瘓狀態,而且嚴重損害中央權威,甚至導致少數人把香港地方「高度自治」曲解成「完全自治」。

香港當前的管治框架,保留了港英政府時期的許多殖民統治做法,沒有順應「一國兩制」下新形勢的出現而做出相應改變,這既不符合政府治理現代化的潮流,也不符合香港作為高度自治經濟體的定位。特首加上包括政務、財政和律政司在內的三司構成的管治架構,實際上是對港英時代總督專權制度進行微調後的產物。港英時期的「行政主導」建立在總督專權、議行合一及行政吸納的政制基礎上。總督代表倫敦行使統治權,由三司官員協助執政,而行政、立法兩局人員都由總督任命,這樣鮮有高官挑戰總督的權力,而立法局議員也不敢抵制總督施政。

《基本法》的設計意在維持行政主導的傳統,但香港引入議會選舉後,再難以回到港英時期的「議行合一」制度,反對派有能力拖延甚至否決行政機構提出的議案。由於宗主國英國在司法、教育、文化、媒體領域擁有意大利思想家葛蘭西所講的「霸權」,港英時期的香港精英階層都認同、服從甚至畏懼總督的權威,華人高官和公務員從來都不會產生挑戰英國人權力的念頭。

然而,回歸之後,中央政府一直沒有消除殖民者遺留在文教和媒體領域的「霸權」,導致中央權威長期衰弱,特首權力隨之不受尊重,這樣連本應完全服從特首的公務員系統都能夠無視其指令,或者陽奉陰違,以「軟對抗」方式稀釋特首的權力,造成行政效率低下、政令不出特首辦的現狀。

「協助」二字理解過於狹隘

香港行政會議是英美政治體制混合的產物。行政會議兼有英美體制的元素,其設計目的之一是在行政主導體制下加強特首權力,希望行政與立法之間,不但互相制約,而且能互相配合。不同於美國總統制,行政會議容納立法會議員。行政機構主要官員和部分立法會議員同處一個決策平台,這有助於行政與立法機關加強溝通,互相配合,協調分歧。不同於英國議會制,行政會議有社會人士參加,而且行政長官是香港特區的首長,其法律地位高於行政、立法和司法機關,這和英國議會主導的威斯敏斯特模式存在重大差異。

目前各方對《基本法》有關行政會議的內容解讀存在諸多偏差,限制了行政會議的功能,實際上弱化了特首應有的權力。問題的癥結在於對《基本法》第五十四條中「協助」二字的理解過於狹隘,幾乎把行政會議等同於可有可無的諮詢機構。《基本法》第五十六條規定,行政長官如不採納行政會議多數成員的意見,應將具體理由記錄在案,有意見就據此認為設立行政會議的目標是要藉行政會議制衡特首權力。這些偏頗既不符合《基本法》有關行政主導的立法本意,也沒有從實際上解決特首施政缺乏助手的現實問題。正是因為對《基本法》的認識存在不足,自回歸以來,行政會議的作用幾乎與花瓶無異,其成員主要以個人而非行政會議成員身分就重要決策和政府提交立法會的法案提出意見。公務員系統並不承認行政會議成員擁有協助特首施政的實際權力。

部門疏於協同抗疫錯漏百出

特區政府各部門向來疏於協同管治,而緊急情況下臨時設立的跨部門機構缺乏磨合,難以短時間內迅速有效運作。窺一斑而知全豹,我們可從新冠疫情期間特區政府的相關作為看出現行體制的弊端。特首在大量日常事務中疲於奔命,卻無法順利指揮政府系統處理香港面臨的最關鍵和最緊逼的戰略性問題,只能在各種不同力量和意見中玩平衡術。針對新冠疫情,特區政府臨時組建跨部門督導委員會暨指揮中心,下設四個工作小組,分別是疫情防控工作小組、應變行動工作小組、公眾參與工作小組、抗疫傳訊工作小組,並委任一個由公共衞生、傳染病學專家組成的顧問團。由於特首威信不足,加上委員會中的政策局平時習慣於各自為政,為應對危機事件而倉促拼湊到一起,相互配合與支持能力匱乏。疫情防控領導班子軟弱無力,導致中央支持的全民強制檢測無法達標,入境檢疫和隔離錯漏百出,防控措施總是慢一拍,於是新增病例清零遙遙無期。

最新的案例是剛剛發生的「回港易」事件。特區政府衞生署衞生防護中心二十二日下午在疫情記者會上宣布,因廣州市荔灣區發生一宗確診個案,特區政府將廣東省納入中風險地區,暫停香港居民使用「回港易」計畫經廣東省回港。衞生署就此刊發新聞稿表示確認。到了晚上,政制及內地事務局則發出通知,指只有廣州市荔灣區龍津街錦龍匯鑫閣而並非廣東全省列入中風險地區,「回港易」計畫維持不變。衞生署隨後修訂其新聞稿原文,刪除有關暫停該計畫的段落。整個事件令各界感到香港政出多門,資訊混亂,主事人缺位,市民無所適從。

可借鑒英內閣制法理及運作

我們認為行政會議的權力是特首權力的延伸,因此建議精簡行政會議組織,賦予行政會議以實際權力,核心成員負責常態化協調相關政策局管理專門事務,令行政會議真正成為特首施政的得力助手,從而吸納有魄力的人士進入體制,把特首從日常事務中解放出來,提高特首的威信,提升政府行政效率,實現各部門固定協同管治機制。這一改革可以借鑒英國內閣制的法理和實際運作。根據憲法理論,在英國政府體制中,內閣只是輔助首相的決策機構,但實際上內閣大臣都手握行政大權,每位大臣都掌控一個或多個部門的事務。內地政府的黨委常委制則是中國特色的一把手與若干助手共治的模式,與英國的內閣制有異曲同工之處。

改革行政會議並賦予實權,深化拓展其輔助特首施政格局,有望充分調動各政策局的協同性,凝聚強大的統籌聯動能力,發揮行政會議在推進香港治理體系和治理能力現代化中的積極作用。減少行政會議人數之後,每位核心成員可以協調多個政策局,建立部門資訊共用傳遞機制,構建起特首領導、行會成員主責、政策局官員負責、業務部門合作、立法會配合,以及市民參與的共治大格局,從而大幅提高管治效率和精準度。治理現代化是一項系統性工程,離不開特區政府各部門的協調與合作。推動以行政會議為主軸的協同管治,這對於提升特區政府的管治權威、溝通水準、解決深層次問題的本領具有重要意義。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

文章原刊於《星島日報》
 

延伸閱讀