寒柏:除了填海造地之外,我們還要做什麼?

2018-08-17
寒柏
學研社成員
 
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近日,團結香港基金發表報告,建議於大嶼山東部水域大幅度填海2,200公頃,興建人工島。預計可興建250,000至400,000個住宅單位,可容納近百萬人居住。報告建議,其中七成的住宅單位作為公營房屋,並最快於2029年完成首階段工程。

總括而言,對香港政府和大眾來說,填海造地的優點很多:

根據土地研究小組的分析,就5個近岸填海項目,填海連同基建設施的發展成本估計大約為每平方米15,000元至25,000元。粗點一算,即每平方呎約1,500元至2,500元而已。憑空創造土地的成本低廉,總比從發展商手裡購入農地或舊樓重建更有成本效益。

填海是全新創造出一個大型社區。由土地規劃、交通接駁、道路系統,以至社區設施等事項,都可以做得更靈活,不用兼顧原區居民的土地權益和原來交通配套等事宜;一切重新開始,成本效益及效率都會高得多。而且,全新而憑空的城市設計,並沒有制肘,可吸收多年來的規劃經驗而發揮得更好。

填海造地亦可把零碎的土地連接起來,把本來沒有用或發展受局限的小地段重新打造成一個可持續發展的大型社區。正如以當年沙田為例,政府開發該地段的郊區,亦曾以移山填海之手法,得到更多平地,方能打造出這個大型社區,把填海的效益倍增。

相比其他覓地建屋的方法來說,與發展商公私營合作發展農地,亦始終需要洽談條件。此外,若收購土地或舊樓時涉及小業主權益,亦可能會需要更長的時間才能真正動工。如果農地接近保育區的話,在現有機制之下,亦需要作「環評」,動輒要用上一、兩年時間。表面上看似可以在短期內發展的農地,卻隨時可能有拖延的情況。填海造地的工程雖然也要以年計,但所需時間未必比其他選項長,在時間上的可控性也更高。

最重要的是,政府多了填海造地的選項後,對覓地的自主度及議價能力將會大幅提高。舉一個例子,如果填海造地的計劃遙遙無期,以正常的商業法則來說,發展商要顧及股東的利益,肯定會繼續囤積手上的農地,並善價而沽。政府在覓地上的話語權變相被削弱,直接受制於發展商。如今若落實填海,土地供應憑空增加,縱然發展商惜售,不肯沽出手上農地,政府也可以加快及加大填海計劃,議價能力大幅提升,可重掌土地發展權。

一直以來,殖民地時代的港英政府自開埠起,亦不斷填海造地。甚至有建制派議員提出,如香港政府於填海一事上所需的流程較長,不妨考慮請中央幫忙在香港水域外先建島,完成後才劃入香港範圍之內。既然填海的好處多多,亦勢在必行,那麼,隨此之外,在房屋問題上,我們還有什麼地方要注意呢?

填海只是打破土地供應的缺口,不是所有

參考深圳的城市規劃,政府的打算是18年之內開發170萬套房,上海和北京皆有幾年間開發150萬套房的指標。廣州省內,二、三線城市早已成為深圳和廣州市的「後居」,省內高速公路、高鐵及地下鐵等已興建得四通八達;近年,二、三線城市的樓宇單位價量齊升。由此觀之,團結香港基金所研究的填海計劃,最多只能提供40萬套房,以已算是十分難得,但與中國其地一線城市比較,仍是相去甚遠。

長遠來說,我們依然要考慮除了在大嶼山東部填海之外,還有什麼地區可以繼續填海造地。甚至乎,請中央政府幫忙填海的方案,亦可多加考慮。此外,雖然是填海為先,但我們亦不應該放棄任何土地發展之選項,例如是發展郊野公園,持續發展農地及舊區重建等等。從戰術層面看,各個土地發展選項的輕重緩急雖然不同,但長遠來說皆應該盡量實行。

現時,香港有90%的人,只居住在4%的香港土地之上,香港人均的居住面積,亦只有161平方呎,比大部份發達城市差。實際上,個別地區,如深水埗等的情況更是十分嚴重。所以,填海得來的40萬套房,肯定不足以解決香港房屋問題。只有大規模開發土地,扭轉香港這種全球少見的畸形現象,才能真正紓緩本港的住屋問題。

香港政府要大幅增加土地儲備,重掌「調控權」

簡單來說,香港政府需要下定決心,大量增加土地供應。我們亦不必過於擔心,土地供應增加會否促使樓價下跌。當年,香港政府因樓市下挫而叫停「八萬五」計劃,才會造成2004年之後起的樓市泡沫狂潮。因此,政府亦不應因中短期的經濟起跌而放棄長遠的建屋大計。

大前提是,香港政府至少要用盡諸般手法,大幅增加可建屋之土地儲備。只要有土地儲備在手,香港政府才能好整以暇的調控供應。在樓市攀升的時候,不妨多推出土地,增加庫房收入,並紓緩供應不足的情況;在樓市大幅回調之下,或許可暫緩售出土地及推遲新盤,以收調控之效。值得一提的是,香港市場高度開放,極易受到外圍因素衝擊,但在聯繫匯率之下,香港政府已少了財金手段以調控經濟。因此,重新掌握土地的「調控權」,實是不容有失。

筆者認為,就只有大幅填海及發展郊野公園之後,香港政府才能重新掌握「土地發展權」。在這種情況之下,再慢慢與發展商討論其囤積的土地也不遲。另外,亦可同時兼行「舊區重建」之計劃。至少,香港政府要有這個決心和姿態,才不會被人牽著鼻子走,重掌土地供應的「調控權」。

打破香港房地產寡頭壟斷產業鏈之封閉局面

一直以來,大陸及海外發展商亦一直有意參與本港的房屋發展,奈何「強龍不壓地頭蛇」,競爭能力似乎始終不及本港地產商。簡單來說,本港地產商在過去數十年間的自由競爭環境之下,已逐漸形成寡頭壟斷,對社會長遠發展或有負面的影響。

香港雖然崇尚自由經濟,但要成為發展商的門檻不低,一定要有雄厚的資金,與本港銀行業界也要有很好的關係及信任度,更要與本港建築業界、相關專業團體和政府有良好的合作關係。數十年間,本港發展商在自由市場的競爭下,累積了寶貴的經驗和人事脈絡,熟知政府的審批流程及動向,自然而形成寡頭壟斷。縱然有跨國集團欲投資本港房地產,特別是涉及利錢豐厚的開發房屋範疇,競爭能力肯定不及本港發展商。

舉一個例子,有大陸集團來港投資房地產,大都是以購買大型商業大廈為主,本港地產商更乘勢高價沽出,至於核心地段的商場及商廈,還是牢牢掌握在其手,國內投資者縱然想買也絕不容易。雖然有國內發展商「搶地」,卻在一段時間後便沽出,最終發展權仍落入本港發展商手上。

雖然亦有一些國內發展商參與開發的例子,但據業界消息指,國內發展商因不熟知本港行情,與本地承建商關係不深,又不知港府的諸般流程及手續,最終還要靠本港發展商幫忙。換句話來說,本港發展商擔當了「顧問」的角色。一種情況是,由本港發展商與政府打好交道,向不同的部門提交了所需資料及完成大部份審批流程,並聯絡好銀行,為項目做好融資準備,並找到承建商後,才把整個項目售予國內發展商。國內發展商依然要自行管理及繼續開發,但大部份脈胳已被打通了。另一種情況,甚至乎是由本港發展商全盤負責興建,但期間已把業權轉售予國內房地產商;合約內列明,本港發展商或承建商要確保完工。

由此可見,整個香港房地產的產業鏈也是重重壟斷。本港發展商與承建商、業界專業團體和政府部門一直合作無間,自然而成為一種寡頭壟斷。此外,業界在建築工人及原材料入口等,都有重重規管。一來是確保質量,二來也保障了香港業界的利益。因此,雖然香港與深圳不過是一河之隔,但香港的建築成本卻比深圳為高。

如香港政府要大幅增加土地供應及建屋,未來工程肯定會大增,香港建築業界自然而成的寡頭壟斷之下,卻是資源及人手不足,建築成本易升難跌,著實不利長遠發展。香港政府著實要考慮,從多角度吸引更多國內及海外的發展商、承建商、建築界的專業團體和工人來港發展,進一步開放市場。一來可增加及補充業界的資源及人手,以應付未來的發展大計。二來,更可打破業界內的寡頭壟斷,有利社會長遠發展。

香港政府亦應檢討建築業界相關的監管機制

既然香港的寡頭壟斷,有部份原因是由於國內及海外投資者不熟悉政府相關的監管及審批機制,那麼,香港政府應否檢討機制,減省不必要及重複的流程,精簡重疊的部門,增強政府內部不同部門之溝通,讓機制更公開及透明呢?國內及海外發展商,理應對世界各地政府於建屋之相關要求有很深的認識,如果只是在香港不能理順這範疇之事,然則,香港政府亦應重新審視現有機制,以確保投資者在自由市場下可公平競爭。

筆者認識一些業界人士,據他們指出,自回歸以來,業界十分喜歡承接政府工程。特區政府與港英政府大異,十分喜歡息事寧人,若然工程超支,承建商可理直氣壯的問政府要錢,很容易把責任推卻給政府。政府極難約束發展商及承建商。此外,但凡是政府工程,成本自然提高四倍,已是業界內的公開秘密。筆者無法知道以上所述的是否屬實,但特區政府施政溫和,政府項目經常超支,卻似乎是大眾的印象。

特區政府的監管及審批制度下,縱使自然而形成寡頭壟斷,導至建築成本大升,如果能確保工程質量的話,在管治上也是兩害取其輕而已,未必需要大幅整頓。可是,近日的港鐵工程醜聞越來越惹人關注,「沉降」更似乎成了近幾年以來的大問題,並非個別事件。

本來,香港人對自身的基建及工程水平都信心十足。甚至乎不少人認為,香港的建築管理及水平優於中國大陸。可是,港鐵工程由香港政府負責,在建築業沒有全面開放給外人的情況下,原班人馬之精英,居然做下這麼嚴重的醜事。政府的監管是否合格?香港的承建商水平,又是否值得檢討呢?

港鐵醜聞爆發後,或許大家須認真思考,原本由殖民地留下來的監管制度是否已過時及失效?是否應該盡快檢討?如果本港承建商的質量皆有問題,何不招商引資,把整個產業鏈全面開放?到底政府的規管,是要保障發展商及承建商可牟取暴利,還是應該顧及香港所有市民的長遠利益?既在可見將來,有眾多大型項目要落地,又為何不能進一步開放建築界的專業及勞工市場呢?建築工人的利益當然重要,但保障工人利益的同時,大概不應犧牲全港市民的福祉罷?

 

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    陳海潮  2019-07-16