政策‧正察:土地共享盼商社雙赢

2020-02-04
政策‧正察
團結香港基金政策研究院
 
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團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺

團結香港基金研究員 潘灝儀 牟添

鼠年已至,回首剛過去的2019年。2019年對土地供應來說可說是乏善足陳的一年,不少土地供應計劃不是延誤就是暫時擱置。例如明日大嶼前期研究的撥款仍未能通過立法會;5個近岸填海選址中的馬料水及青衣西南已經告吹;發展部分粉嶺高爾夫球場的詳細研究仍未開展;拓展岩洞及地下空間更加沒有時間表。直到將近年尾的11月,政府才終於公佈了醞釀已久的「土地共享先導計劃」(下稱先導計劃)的細節。

根據政府早前提交立法會的討論文件,先導計劃的目的是加速釋放新界私人土地的發展潛力,其中主要有三個元素:

一、引導市場力量興建基建配合,以提高發展密度;

二、新增樓面的七成將撥予政府興建公營房屋;

三、成立專責中央小組,協調顧問小組的審批過程。

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近水救近火 規劃省時兩年

筆者三番四次提到,無論公營抑或私營房屋供應在數年後都將面臨斷崖式的暴跌,特別是公屋一般申請者的平均輪候時間,預計在3年內將會突破6年大關。鑑於各項大型土地發展計劃如洪水橋、古洞北及粉嶺北等新發展區遠水難救近火,我們需要在中短期盡快製造適宜建屋的熟地,以緩解已火燒眼眉的房屋供應危機。

我們認為政府今次推出的先導計劃,正是利用市場的規劃和建造能力,針對性地解決當下政府短期造地能力較弱的問題。現時的城規程序固然能讓規劃完善,但我們不能忽略的是現時香港急需大量的住宅樓面供應。先導計劃正正能夠在兩者中取得平衡,把私人土地的發展潛能用盡,公營房屋的樓面面積從無變有。

在土地開發的層面上,香港當下最缺的不是錢,是時間。先導計劃的最大好處正正就是能夠加速短期土地供應,給予社會些許喘息的空間。由於政府缺乏土地儲備,近年的短期房屋用地供應主要靠土地用途改劃,而土地改劃通常需時甚久。我們通過整理公開資料發現,就2018年成功改劃的住宅地皮而言,由公佈地皮位置至改劃完成已需近5年時間。而根據發展局提供的資料,先導計劃由遞交申請至完成改劃工作,預計需時3至3.5年,即較傳統手法節省半年到2年時間。在此基礎上,政府假設土地平整工作將再需要1至2.5年時間。綜上所述,先導計劃應能在4至6年內造出可建屋的熟地,在中短期增加房屋、特別是公營房屋的供應。

加速估地價 檢討補價機制

計劃的一個要點,便是政府成立跨部門的中央小組,為申請者提供一站式諮詢及促進服務,協助加速處理個案。值得一提的是,中央小組處理個案申請並非簡單的單向審核,而是與申請人保持雙向溝通,從而確保申請個案能在較短時間內調整並達到計劃要求。我們認為此一做法十分值得套用在其他的改劃申請上,由中央小組作為一站式服務平台,經諮詢相關政策局及部門後作出審核,以加快申請流程。當然,成立額外的中央小組無疑會增加政府的工作量,但是加快公私營房屋供應可帶來社會效益,是值得考慮的選項。

另外,相信政府在接收土地共享先導計劃申請時,有機會收到來自同一地區的多份申請。我們希望在此時中央小組能夠發揮統籌作用,就同地區多個申請個案作出統籌規劃,如建議共用道路基建和社區設施等。此舉可以提高土地的使用效率,發揮土地的最大價值。

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不過,先導計劃亦有部分細節值得討論。其中,坊間頗有微詞的一項安排,便是須於法定規劃程序後18個月內簽訂修訂土地契約及/或換地協議的規定。有業內人士指出,過往政府由開始評估地價到批出第一口價,已需12至16個月的時間。這意味著在最壞情況下,申請人將只有2個月時間考慮是否接受政府出價或提出上訴。

就此,發展局局長回應指出,18個月並非絕對死線,若項目進展良好,可以酌情延長。當然,另一種可行的做法,是尋求方法壓縮前期的評估工作所需時間,從而在維持總時間18個月不變的前提下,給申請人更多的考慮時間。同時,政府可能亦需要參考業界的建議,檢討現時補地價的釐定機制,使其更貼近市場預期。

計劃能夠做到提高局部發展密度的關鍵,在於其能夠引導市場力量規劃土地及基建配套,從而把周圍土地的發展潛力集中到目標土地上。然而這做法實際上是透支同一地區其他土地的發展潛力,而新界地區的整體發展潛力仍受策略性基建不足所限。所以,我們認為長遠而言,政府需要發展大型交通基建,以配合整個新界地區的發展容量提升。

事實上,最近幾年在新界已有不少大型的公營及私營住宅落成,但是整個新界就欠缺大型的交通基建配合,導致無論是道路或鐵路的負荷都已到達臨界點。因此,加快新界地區的大型交通基建配套的研究和建設刻不容緩,如鐵路方面的北環線、屯門南延線、屯荃鐵路,以及公路方面的11號幹線和屯門西繞道等。長遠來看,只有大型基建配套的容量大幅提升,新界土地的房屋發展潛力才能真正釋放。

增土地路漫漫其修遠兮

儘管先導計劃或許仍有些許不盡如人意的地方,但至少標誌著政府邁出了增加短期土地供應的重要一步。

當然,在著重短期覓地的同時,必須再次強調,政府在長期規劃上不得怠慢,特別是要適時開展新界的整體規劃工作,從而讓新界的長遠土地開發工作能夠有的放矢,提升土地潛力,釋放土地價值。

 

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