政策‧正察:增添收地工具 提升造地效率

2021-08-20
政策‧正察
團結香港基金政策研究院
 
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文:團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 許雅婷

烹飪的過程中,處理不同食材需要不同的廚具。同樣的道理亦適用於土地發展,根據不同條件,有些土地適合政府進場收地規劃,亦有另一些土地可以藉市場力量在短時間內興建房屋,需要因地制宜來考慮。現時新界的大型發展雖然以政府收地主導,但造地成效未見提升,我們需要思考更多方法來加快土地供應。

目前新界的私人地除了有部分為發展商的土地儲備,亦有相當多用地為祖堂地及小型業權人持有的土地。由於私人地業權分散,地形邊界不理想,在公私營合作渠道不多的情況下,小型業權人未有資源自行發展,這些私人地往往未被善用。

雖然政府近年已經加強收地力度,預計由2021/22年度起未來會收回約700公頃的土地,但收地後,仍需要經過一連串程序才可以將生地變成熟地。我們以往就發現三個公營房屋項目,就算位於政府用地上,亦因受種種行政程序拖慢而延誤。如果《收回土地條例》這一道板斧不足以提升造地的效率,政府不妨採納其他合適的機制,由多方面入手加快整理業權。

政府可以考慮發行土地債券,作為現金賠償以外的另一項選項,以便整合政府用地及鄰近私人地作完善發展。業權人其後可用現金及地債購買熟地,類似早年的換地權益書。地債某程度上反映土地的期望值,而通過持有地債,業權人無需失去自行發展的權利,可以緩解他們對收地的抗拒,甚至鼓勵業權人自願交還土地,以換取地債。

另一方面,土地重整可以針對私人地分佈零碎的特點,鼓勵多方面共同協作發展。在這個機制下,業權人將地塊交予政府規劃,當中或涉及更改原有土地的邊界、位置、面積,以實現規劃佈局。政府可從所得的私人地中抽取部分,用作興建公營房屋及基建。雖然業權人取回的土地面積較小,但用地的價值會因配套完善而有所提升。不少地方,例如日本、南韓、西班牙等都有採納土地重整,當中,日本更以土地重整創造了全國市區面積的三分之一。

現時香港只有兩成用地為規劃完善的城鎮化地區,集中在只佔全港面積一成的港九市區,新界尚有大量用地未被善用。要提升造地成效,政府需要多策並舉,善用不同工具加快整合新界用地作整全發展。

 
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