張雲:聯合國專門機構與「政治化」問題

2020-08-03
張雲
日本國立新潟大學副教授
 
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4月14日,美國以世界衛生組織「應對冠病疫情存在延誤」「以中國為中心」等理由,宣布暫停資助世衛,暗指這個聯合國專門機構被「政治化」。5月11日,美國參議院通過決議,支持台灣參加5月18日開始的本年度世界衛生大會。中國反駁借疫情將世衛成員問題政治化的指責。事實上,美國對聯合國專門機構政治化問題的不滿,由來已久。

2019年,美國以聯合國教科文組織反以色列為由,退出該組織。1974年,美國國會禁止向聯合國教科文組織支付會費,直到該組織修改一些反以色列的決議。1975年,美國提出可能考慮在1977年退出世界勞工組織,認為該組織被「政治化」。

另一方面,這些組織和其他國家反過來認為,美國在試圖政治化國際組織,才會造成多邊主義的困境。究竟誰在政治化這些聯合國專門機構和國際組織?政治化如何來定義?這些組織中的政治和知識(科學技術)的關係是否必然是對立的?有必要對政治化問題進行深層次的思考,幫助我們撥開雲霧探討本質。

知識與政治的關係

人們對於聯合國專門機構從一開始就有兩種期待的迷思。第一,作為專門領域的知識權威,被期待應該與政治徹底分離,「知識技術自決論」天然地排斥政治的存在和價值;第二,具有諷刺意義的是,這些被認為應該是非政治的國際組織,反過來被期待發揮超國家組織的監管功能。

先談第一個迷思。聯合國專門機構的權威,除了作為聯合國體系一部分的國際法權威之外,最大的權威無疑來自其專業領域的知識、科學、技術權威。政治被默認為是負面因素,會扭曲科學知識因素,導致這些國際組織的無效性。

然而,這種將知識因素過度天使化,將政治因素過度妖魔化的認知,在很大程度上讓我們很難對政治化的討論變得理性。必須看到的是,在這些聯合國專門機構中排除政治是不可能的,有時甚至是有害的。知識和政治是兩個同樣重要的決定性因素。

首先,聯合國專門機構看上去處理的問題都是功能性的,與政治無關,但無論是議題設定、問題認定、項目運營、預算安排等,很多方面始終暴露在國內和國際政治環境之下,排除政治本身就是不切實際的幻想。「知識與政治可分論」看上去很有說服力,但無視這些組織從一開始就是政治的產物,也是在政治動態下發展和演進的事實。作為國家間建立的國際組織,如果認為應該在無政治的知識真空中存在的話,那就成了國際性的學術團體,而不是國際組織了。

第二,不能將聯合國專門機構內的權力競爭,都看成是政治因素扭曲知識權威,因為這背後很多時候體現了成員國的訴求、理念、利益的不同,須要政治來調節。任何組織,只要是有人、有國家、有成員的地方,都須要使用權力,也必然有權力競爭。出現競爭就以政治化貼標籤,實際上是過於簡單化。作為近200個主權國家參加的聯合國專門機構,會員國家有競爭是很正常的事情。關鍵是要區分什麼樣的政治化對國際合作有害,什麼樣的政治化是必要的。

第三,聯合國專門機構有效運轉,需要政治的積極介入,而不是政治和知識的絕對分離。聯合國專門機構涉及的領域,在實際操作上有不同的解釋,也有不同的處理方式和解決建議。如何定義問題,如何採取解決辦法,涉及各個成員的利益訴求,也存在各種不同的政治理念和社會文化環境,沒有統一的標準答案。作為聯合國專門機構,必須面對各種解釋、選項和決定,任何的決定都是權衡利弊的結果。選擇和確定優先順序本身,就是不可避免的政治過程。技術和技術專家不可能自動選擇和決定。

沒有政治的介入,可以說什麼共識都達不成。如果把這也稱為政治化,這種「正面的政治化」是必要的。因此,問題的關鍵在於如何處理好知識和政治的平衡關係,相互補充和相互支持,而不是兩分法將兩者對立起來。

超國家組織的期待迷思

第二個迷思是期待包括世衛在內的聯合國專門機構,作為超國家組織(supranational organization),扮演國際衛生警察的角色。正因為有這樣的期待迷思,所以我們看到對於世衛無效性的批評,以及要求重新設計改革的呼聲。

首先,在一個沒有高於主權的國際體系中,任何的國際合作都取決於國家願意做出妥協。聯合國專門機構要促成國際衛生領域的合作,首先必須尊重各國自主,否則將一事無成。聯合國專門機構對於成員國國內的政治制度、意識形態、經濟體系、社會文化、宗教價值取向等,沒有判定的權力;相反,在這些問題上須要有高度敏感性,否則很容易造成與成員國之間的工作關係受損,影響之後的合作。

從這次疫情來看,世衛自始至終沒有對任何特定國家的內部問題,做出過具體的公開評論,無論是對中國、美國還是任何其他國家。這並不是說各國在抗疫中不存在缺陷,建設性的意見必須得到反映,但需要適當的渠道和時機,單純的批評對於解決問題毫無益處,相反還會減少成員國的熱情和世衛的權威,結果是雙輸。

試想,針對目前美國是世界上感染人數最多、死亡病例最多的國家,世衛對其抗疫的國內體制和治理批評的話,會造成什麼樣的結果?國內治理問題的短板,首先須要各國自身在疫情相對穩定的時候檢討和反省。世衛可以提供建設性建議和國際交流的平台。在疫情期間,世衛對於成員國內治理的公開批評,從結果上來說不利於國際合作。

第二,世衛的作用在於為世界公共衛生提供協調領導力,為各國國內採取政策提供具有參照作用的指導,為成員國之間建立共識努力。但是,世衛不能要求國家採取這種或那種政策,即使世界衛生大會通過的決議,也只有在成員國接受後才會生效。這麼一來,世衛和國際組織上述非強制性權威的特點,使得它們被認為是「沒有牙齒的無用組織」。

然而,我們必須清楚認識到,在主權國家體系的前提下,聯合國專門機構不會變成超國家組織,所以也永遠不會讓人們滿意。換句話說,這些組織改革的議題將始終存在。此次疫情中,有的成員國認為要對世衛的應對是否儘力盡責進行調查。首先,作為繳納會費的成員國,當然有權利提出疑問,而且質疑也須要得到回應。不過,世衛本質上是一個官僚機構,對於它是否履行了職責的認定,必須由各個成員國參加的決策機制來認定,即世界衛生大會,而不是某個或某些成員國來認定。

承認包括世衛在內的聯合國專門機構不完美,並不等於無效,甚至要放棄。在認識到國家間合作存在困難的大前提下,我們須要反過來思考,如果沒有這些聯合國專門機構,國際合作將變得更加困難。以此次疫情為例,發揮權威信息對全球疫情提供了具有風向標意義的指導。

世衛無疑在全球公共衛生治理方面扮演重要角色。它擁有194個成員,《世界衛生組織憲章》開宗明義寫到,其宗旨為「使全世界人民獲得可能的最高水平的健康」。這就意味着世衛的工作重點,首先是要向那些衛生健康脆弱地區傾斜,例如非洲。

2015年9月25日,193個國家通過了《聯合國2030年可持續發展議程》,設定了可持續發展目標(Sustainable Development Goals);其中,衛生健康就是重要組成部分。此次疫情中,世衛對於世界上最脆弱國家和地區的抗疫工作持續關注和投入。如果沒有世衛,很難想像誰可以起到同樣的作用。此外,世衛在同聯合國其他機構、聯合國系統內部的協調響應機制,以及同包括比爾蓋茨財團在內的國際非政府組織的合作,都起到了重要作用。

政治和知識從來都是伴隨聯合國專門機構成長的兩個輪子,積極正面的政治化能夠凝聚共識,也是將知識轉化為有效政策的強有力保證,要反對的是負面政治化。

4月20日,世衛總幹事譚德塞說,政治化可能助長疫情蔓延,我們需要全球團結,這建立在國內合作和國家之間合作。筆者認為,他所說的政治化應該是負面政治化,把那些具有高度政治爭議的問題,帶到世界衛生組織議程討論之中,會扭曲國際組織的工作重點。

 

文章原刊於《聯合早報》。

文章只屬作者觀點,不代表本網立場。

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